“区域发展不平衡，粤东、粤西、粤北地区基层医务人员‘低学历、低职称、低待遇’短板仍较突出，‘引不进、留不住’的现象仍然存在。”

　　截至目前，多地公布了2023年度中央转移支付在医疗卫生领域相关专项的绩效评价自评报告。其中，广东省卫健委反映了上述困难和问题，该地认为“引导优质医疗卫生资源向基层下沉的体制机制仍待健全”。

　　业界观点认为，为提高县域和基层的诊疗能力，既要“造血”也要“输血”。近年来，多地基层医疗机构人员流失现象严峻，“造血”意味着要率先解决基层医务人员薪酬分配和待遇保障问题。与此同时，随着分级诊疗体系建设推进，城市优质资源正在加速下沉基层，但“输血”工作仍面临流于形式或“人员和技术留不下来”等挑战。

　　6月18日，国家卫健委就进一步健全机制持续推动城市医疗资源向县级医院和城乡基层下沉举行发布会。国家卫健委基层司司长傅卫表示，一直以来，基层医疗机构承担着全国一半以上的诊疗量。接下来，既要进一步完善城市医院、县域医共体牵头医院和基层机构之间建立高效的合作关系和交流机制，切实推动人员、技术、服务、管理更好地下沉，特别是医务人员要能够长期派驻到基层，也要针对性地加强基层的全科等科室建设，加强基层队伍人员培训等。

　　完善基层人员经费投入机制

　　“当前，在基层医疗卫生体系投入机制中，财政资金用来买设备的占比较大，而用于人员经费支出的占比还较小，甚至可能因为地方经济下行，补贴不到位。目前，财政资金支出的方向需要调整，从重视物向重视人转变。”上海市卫生和健康发展研究中心主任金春林在接受第一财经采访时称。

　　基层医疗机构“造血”不易，背后的关键难题在于人员短缺。根据6月发布的“深化医药卫生体制改革2024年重点工作任务”，今年，要进一步落实基层医疗卫生机构工资政策。

　　基层医生收入主要由基本公共卫生服务资金、基本药物制度补助经费和一般诊疗费构成，前二者依赖政府财政投入。

　　《关于进一步深化改革促进乡村医疗卫生体系健康发展的意见》提出，政府办乡村医疗卫生机构的基本建设和设备购置等发展建设支出由地方政府根据基层医疗卫生机构发展建设规划足额安排；人员经费和业务经费等运行成本通过服务收费和政府补助补偿，政府补助按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的办法核定。

　　其中，中央财政通过基本公共卫生服务、基本药物制度补助资金对乡村医疗卫生机构予以支持，并对提升困难地区乡村基层医疗服务能力按规定给予补助。中央预算内投资加大对县域医疗服务体系龙头医疗机构的投入，重点支持脱贫地区、原中央苏区、易地扶贫搬迁安置地区县级医院建设。地方政府新增财力向乡村医疗卫生领域倾斜。

　　近年来基本公共卫生服务经费人均财政补助标准已逐渐提高，从2009年的每人每年19元逐步提升到2024年每人每年94元，但由于基层人员流动性增加、地方财政吃紧、资金拨付进度缓慢，甚至资金被“挪用”的现象偶有发生，基本公共卫生服务经费和基药补助可能难以落实到位。

　　财政部5月中旬发布的数据显示，在2024年各地区基本公共卫生服务补贴资金和基本药物制度补贴资金分配表中，均有超过15个省份因上一年度没有实现绩效目标，被扣除一定数额中央财政补助资金。

　　为增加财政资金拨付的及时性，已有多地探索优化村医补贴的方式和进度。

　　比如，根据云南省4月初发布的《云南省基本公共卫生服务等5项补助资金管理办法实施细则》，有条件的地区可以探索“按月评估、按月结算”的方式兑现转移支付资金；转移支付资金由县（市、区）财政部门通过国库集中支付直接拨付到项目实施机构，实施紧密型县域医共体的地区，村卫生室的资金可直接由医共体牵头医疗卫生机构拨付。

　　6月，财政部、国家卫健委、国家中医药管理局、国家医保局、国家疾控局五部委联合印发《关于基本公共卫生服务等5项补助资金管理办法的通知》。时隔两年多，该通知从全国层面对医疗服务与保障能力提升补助资金、基本药物制度补助资金及重大传染病防控经费三项资金管理办法进行了修订。

　　修订后的管理办法再次重申，拨付给基层医疗卫生机构的转移支付资金，由其作为公共卫生服务补助收入和实施基本药物制度的补贴收入，不得用于基本建设、大型设备购置。同时，拨付给村卫生室的转移支付资金，主要用于乡村医生的收入补贴。

　　为了增加基层全科医生的岗位吸引力，在卫生健康人才培养方面，修订后的中央转移支付资金主要用途包括：农村订单定向医学生院校培养期间的学费、住宿费和生活补助，派出医师工作补助、特岗全科医生符合国家规定的工资支出等。

　　财政部、国家卫健委、国家中医药局和国家疾控局联合发布的“2024年医疗服务与保障能力提升（卫生健康人才培养）补助资金预算”显示，今年绩效后实际补助资金达720264万元，其中约4％（26455万元）用于农村订单定向医学生免费培养，约5％（38025万元）用于县乡村卫生人才能力提升培训，此外还有4235万元用于全科医生特设岗位计划。

　　无论是大学生村医还是特岗全科医生，此类“对口帮扶”主要发生在省内的城乡和区域之间，故而如何统筹完善一省之内的帮扶政策，尤为关键。

　　四川省卫生健康委主任徐斌在前述国家卫健委举办的新闻发布会上表示，四川作为典型的西部省份，不同地域经济社会发展差距较大，凉山、甘孜、阿坝三个州的面积占全省的61.3%，三级医院仅占全省的4.8%。针对人才留住难的问题，该省通过全面实施万名乡村医生春苗工程，采取全科医师特岗人才项目、急缺人才招聘等措施，力争每年培育本土人才不少于1万人。

　　“特别是医务人员要能够长期派驻到基层”

　　在患者流失严重的背景下，县域和基层医疗机构难以吸引优质医疗人才，这又会加剧基层就诊率下降现象。要想阻断这一恶性循环，除了要为基层“造血”，也要整合重组资源，推动优质资源下沉。与此同时，还要畅通双向转诊和数据共享机制，提高基层医疗的吸引力。

　　今年深化医改的重点任务明确，为加强基层医疗卫生服务能力建设。一方面，要改善基层医疗卫生机构基础设施条件，推广智慧医疗辅助信息系统；另一方面，要组织二、三级医院通过人员下沉、远程医疗、培训、巡回医疗等方式提高基层能力。

　　6月初印发的《关于进一步健全机制推动城市医疗资源向县级医院和城乡基层下沉的通知》（下称《通知》）进一步提出，各地要建立覆盖省、市、县、乡、村各级的远程医疗服务网络，积极开展远程医学影像、心电、病理诊断等远程医疗服务，推广“基层检查、上级诊断”的远程医疗服务模式。

　　国家卫健委最新监测数据显示，截至目前，远程医疗服务网络已经覆盖了全国所有的市县，并且在向社区和乡村基层延伸覆盖。其中，全国70%的卫生院已经和上级医院建立了远程医疗协作关系。此外，县域医学影像中心已经覆盖了50%的乡镇卫生院。

　　远程诊疗和互联网医疗之外，上级医院开展的人员派驻和巡回医疗也是优质资源下沉的重要形式。目前，已有多地受惠于此。

　　以新疆为例，根据新疆维吾尔自治区今年二季度发布的“医疗服务与保障能力提升补助资金中央专项转移支付绩效自评报告”，受支持的县医院开展疾病能力建设新技术新项目数量达到39项，而该项工作的绩效目标值仅为“≥1项”。对此，当地分析认为，受支持的县医院除了接受万名医师支援农村工程人员以外，还有大型义诊、巡回医疗等专家技术团队也会到项目单位开展新技术新项目。

　　但亦有业界观点认为，“巡回医疗”“派驻”等工作的可持续性和上级医院配合的积极性等存在地区差异，部分地区基层实际获益寥寥。

　　“切实推动人员、技术、服务、管理更好地下沉，特别是医务人员要能够长期派驻到基层。”傅卫在前述发布会上明确表示。

　　如何理解“长期”？傅卫提到，城市二级医院和县医院选派中级以上职称人员到乡镇卫生院出诊、带教、开展培训，保证每个乡镇卫生院都至少有1名医生派驻，派驻的周期不少于半年。同时，乡镇卫生院对医疗服务需求比较大的行政村，也要适当增派派驻力量，延长服务时长。

　　与“长期”相对的则是“定期”，根据《通知》，为支持基层全科医学科和特色科室建设，要建立全科医生定期轮岗交流机制。

　　在金春林看来，“定期”意味着建立支援工作的“常态化”机制，包括合理的激励机制。轮岗交流机制既不能“蜻蜓点水式”开展，也不能单纯成为上级医院医生职业晋升的台阶。

　　国家卫健委医政司副司长李大川在前述发布会上也强调，要同时注重“激励和约束”。

　　在激励方面，李大川表示，执业医师常驻基层机构期间，原单位可对其开具处方等诊疗活动作出调整，促进派驻人员按照工作要求保质保量完成支援任务。执业医师晋升为副高级技术职称的，派驻支援和巡回医疗作为其基层工作经历累计计算，不受工作量考核限制。同时，国家卫健委要求支援医院要保证人员长期派驻期间工资、奖金等各项福利待遇不变。对于城市医院支援县级医院和基层医疗卫生机构的医疗卫生人员，在薪酬津贴、职称评定、职业发展、教育培训和表彰奖励等方面实行优惠待遇。

　　在约束方面，李大川则称，要充分发挥考核的导向作用。“我们会规范派出医院下沉人员的数量、工作时间、学科建设的要求，对他们的工作进行考核，把这些考核结果和公立医院绩效考核、医院评审评价和目标责任制相关联。”