■张莉林德秦

　　当前，我国房地产市场供求关系发生重大变化，加快构建房地产发展新模式成为破局关键。房地产市场在总量上满足人民群众居有其所的需求，在质量上，还需进一步满足人民群众安居乐业的需求。在结构上，需要于区域层面优化土地配置，提升土地市场活力；在城市内部加强保障性住房供给，同时兼顾改善型需求。在保障民生的前提下，逐步消化存量房，建立健全保障房供给体系，保障低收入群体住房需求。

　　省内核心区存在持续性的居住需求

　　在经济发展中，人口向大城市的集聚是普遍规律，一定会带来对大城市住房的相应需求。广东是经济大省，也是人口大省，并且人口仍旧在持续流入省内。根据《广东省第七次人口普查统计公报》，相较于六普（2010年），广东省常住人口十年间增加了2170.94万人，总数达到了12601.25万人。其中，外省流入人口（半年以上）达2962.21万人。全省常住人口数量突破五百万的城市有9个，其中广州（1867.66万人）、深圳（1756.01万人）和东莞（1046.66万人）的常住人口规模都已经超越千万大关。广东是大量流动人口的目的地，而广东全省的常住人口则进一步向珠三角城市群和都市圈集聚。珠三角核心区常住人口占全省常住人口总量61.91%，这一区域人口比重比六普时提高了8个百分点。十年间人口增量超百万人的城市均属于珠三角，且这些城市的常住人口增量占全省常住人口增量的94%。

　　因此从长远看，广东省内存在持续性的居民住房需求。尤其是在珠三角中心城市的中心城区，人口净流入导致土地供应相对供不应求。与此同时，部分中小城市产业发展同质化，产业基础薄弱，导致人口吸引力不足，人口外流，这类城市的房地产库存较高，面临较大的去化压力。

　　基于当前房地产的运行状况，各地各相关部门也适时推行了相关政策，保障房地产市场平稳运行。例如，广州优化调整了限购、信贷以及住房公积金等政策；佛山鼓励支持住房“以旧换新”并放宽购房入户政策；云浮推出支持住房“以旧换新”，换购住房个人所得税予以退税的措施。国家层面，央行推出四项政策措施：设立3000亿元保障性住房再贷款，降低个人住房贷款最低首付比例，取消全国层面的个人住房贷款利率政策下限，下调住房公积金贷款利率0.25个百分点。其中3000亿元保障性住房再贷款鼓励引导金融机构按照市场化、法治化原则，支持地方国有企业以合理价格收购已建成未出售商品房，用作配售型或配租型保障性住房，预计将带动银行贷款5000亿元。当前市场上预期多元化，正处于多方博弈，同时等待局部地区基本面企稳的阶段。政策短期在市场上有所反应，随着核心一线城市和二线城市逐步落实各项举措，接下来市场有望进入政策效果全面兑现期，同时房企也将进入上半年业绩冲刺阶段，市场活跃度有望回升。

　　以往发展模式有待转型

　　土地配置有待优化，应与人口流动和用途需求一致。过往的城市建设用地供应并未与人口向大城市集聚的现象相匹配，在人口大量流入大城市时，大城市的建设用地供给跟不上需求，形成了地价高、房价高的现象。为了推动制造业的发展，建设用地中较高比例用在了工业用地上，导致居住用地的供给进一步被压缩，而在居住用地中，对于廉租房和公租房的供给，相对来说更加不足，需求集中就进一步推高了大城市的房价。

　　保障房供给不足，住房保障制度尚待完善。从我国目前住房保障制度来看，尽管总体上已经形成了以廉租住房、经济适用房、限价房、公共租赁房和公租房等为主的多层次住房保障体系，但在实践中还存在着一些问题，如：廉租住房覆盖面偏低，经济适用房建设规模偏小，公共租赁房供应不足，公租房分配管理不规范，资金来源渠道单一等问题。

　　同时，“三大工程”中的城中村改造势必会增加对保障房的需求。在快速城市化阶段，城中村实际上解决了相当大部分进城务工人员的低成本居住需求，高密度建成区也在知识溢出、人力资本累积和基础设施共享等方面给城市带来竞争优势。城中村改造中需要把握改造节奏，统筹好保障房供给，避免城中村居住人口的生活和居住成本上涨，保持原有产业的成本优势。

　　如何构建房地产发展新模式

　　破解房地产发展难题的着眼点不能限于房地产行业本身，需要系统构建发展新框架，形成新模式。加快构建房地产发展新模式，需要转变发展理念，从有居，到安居，从而乐业。在人民群众需要的地方，为人民群众建需要的好房子，提供更优质的居住配套公共服务，让外来人口更好地融入城市。

　　优化土地供给结构，与人口流动相挂钩，提高土地市场活跃度。首先要合理确定供地规模。从市场实际情况看，大城市的房地产市场存在潜在需求尚待挖掘，因此对于热点城市、重点区域，要根据人口流动情况及时调整供地规模；对于库存压力较大的城市，要适当减少供地规模。其次要把握供地节奏，在土地供应前，要加强土地市场供需和价格监测分析工作，合理确定土地供应规模和结构，避免短期内形成较大规模的居住用地供应量和区域库存去化压力。根据不同地区人口流入情况和土地市场供需情况，合理确定土地出让方式和开发周期。

　　按照人口流动规律，一城一策，维持房地产市场平稳发展。当前，房地产行业的市场供求关系已发生变化，投资投机需求减少。在市场供求关系发生变化的情况下，应坚持分类指导，因城施策。一是对住房需求量较大、房价平稳、住房库存偏低、土地供应较为充足的城市，要保持调控政策连续性和稳定性，使市场热度保持在平稳状态，同时进一步优化商品住房用地供应结构和土地供应方式，在中心城区和有产业支撑的重点区域保障商品住房供应。二是对住房需求量较小、存在一定库存的城市和区域，政府可以适度出台政策助力房企去库存，保持房地产市场平稳健康发展。

　　逐步适应居民改善型需求，提供包括教育等更优质的配套公共服务。当前，对于住房的需求，不仅仅是满足基本的居住功能，而是更好的居住体验和更优质的配套服务；不仅是房屋本身的质量，还包括更好的小区环境，更加便利的购物商圈，尤其是周边更优质的公共服务配套。例如优质中小学教育资源、地铁交通、公园绿化等。目前，尤其是在广州、深圳等中心城市，人口大量流入新城区，而优质的中小学教育资源主要集中在传统的中心城区，急需减少办学限制，多种渠道多种来源，补齐中小学教育资源短板。

　　建立和完善外来务工人员子女义务教育经费多层级政府共担机制。据2019年国家统计年鉴，省内（泛指）随迁子女（即本省外县随迁子女）占比为57%。对于省内流动人口，应该建立省级财政转移支付制度，鼓励城市政府为省内流动人口子女提供义务教育经费。跨省流动人口，应该建立中央财政转移支付制度，鼓励城市政府为跨省流动人口提供义务教育经费。鼓励社会资本进入教育市场，弥补城市政府教育供给不足短板，通过个人付费和政府补贴相结合方式解决流动人口子女在城市教育问题，让更多外来家庭整体融入所在城市。

　　以各种形式加大推进保障性住房供应，减少城中村改造的冲击。要坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的住房保障原则，在全面落实廉租房、经济适用房政策的基础上，进一步扩大住房保障覆盖面。加快推进经济适用房、限价商品房和廉租住房制度改革，让各类符合条件的群体都能买得起或租得起房。同时研究完善相关财税政策，积极探索建立公共租赁住房建设专项基金等多种渠道筹措资金。近年来城中村改造进程加快，在改善城市人居环境的同时要避免冲击原有的城市竞争优势，也需要配置一定比例的保障性住房建设。政府应该积极探索合作机制，为进城务工人员提供更多样的保障性住房，包括工厂配套宿舍等，保持原有城市竞争优势。

　　建立租购并举的住房制度体系和长效机制，保障租房居民权益。在人口净流入的大城市，需要增加租赁市场供应，稳定租赁关系，鼓励成立专业住房租赁企业或平台公司，形成专业化运营机制，以企业为主体参与城市房屋租赁市场建设和运营管理，同时可以加强政府参与，鼓励发展政府支持、国企运营、专业化管理的住房租赁企业。要完善住房租赁法规，针对目前住房租赁市场中存在的突出问题，加快完善法律法规，出台相应政策规范，保护出租人、承租人的合法权益，明确租赁双方权利和义务，建立稳定的租赁关系。

　　作者单位：中山大学国际金融学院、中观经济学与区域产业协同发展重点实验室

　　本文系国家社会科学基金重大项目“国土空间用途管制下土地市场整合与溢价共享机制研究”（22&ZD062）的研究成果