引言：“十四五”期间，城市步入高质量发展阶段。在城市更新背景下，住房城乡建设部会同相关部门组织开展完整社区建设工作，从出台一系列政策文件、建设标准和指南，到在全国106个社区开展完整社区建设试点，各地积极响应，在安全健康、设施完善、管理有序等方面探索出可复制、可推广的工作经验，打造了一批完整社区样板。

　　一、政策背景

　　十八大以来，党中央、国务院先后出台了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》、《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》、《“十四五”城乡社区服务体系建设规划》等与社区相关的政策文件，对社区建设、社区治理等方面提出了明确的要求。习近平总书记提出：“社区是基层基础，只有基础坚固，国家大厦才能稳固”。社区作为党和政府联系、服务群众的“最后一公里”，社区建设和治理越来越受关注。

　　为贯彻落实党中央决策部署，指导各地统筹推进完整居住社区建设工作，在2019年住房城乡建设部首次提出“完整社区”概念。2020年8月，住房城乡建设部等13部门联合印发《关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》，并随文发布《完整居住社区建设标准（试行）》。2022年10月，住房城乡建设部、民政部联合印发《关于开展完整社区建设试点工作的通知》提出打造一批安全健康、设施完善、管理有序的完整社区样板。2023年7月，住房城乡建设部、国家发展改革委等七部门发布《关于印发完整社区建设试点名单的通知》，决定在全国106个社区开展完整社区建设试点。同年12月，住房城乡建设部发布《完整社区建设案例集（第一批）》。2024年6月，住房城乡建设部发布《完整社区建设案例集（第二批）》。

　　二、概念及基本要求

　　1.完整社区的概念

　　早在2010年，吴良镛院士提出：“社区是人最基本的生活场所，社区规划与建设的出发点是基层居民的切身利益，不仅包括住房问题，还包括服务、治安、卫生、教育、娱乐、文化等多方面因素，既包括硬件又包括软件，内涵非常丰富，应是一个‘完整社区’的概念。”

　　2021年12月，住建部印发《完整居住社区建设指南》指出“完整居住社区是指在居民适宜步行范围内有完善的基本公共服务设施、健全的便民商业服务设施、完备的市政配套基础设施、充足的公共活动空间、全覆盖的物业管理和健全的社区管理机制，且居民归属感、认同感较强的居住社区。”此外，还提出“完整居住社区是居民生活、社会治理、城市结构的基本单元。”

　　2.完整社区的基本要求

　　《完整居住社区建设指南》明确了完整居住社区建设的基本要求，要求各地根据儿童、老年人等社区居民步行能力、基本服务设施的服务能力以及社区综合管理能力等，合理确定完整居住社区规模，其中要求步行时间为5-10分钟，步行距离为300-500米，公交距离为1站，单个居住社区规模宜为0.5-1.2万人。同时明确了建设内容，具体包括以下六个方面：

　　三、经验启示

　　近年来，北京、上海、浙江、江苏等地探索开展了完整居住社区建设工作，通过建设完善的社区配套设施和公共服务设施，创造宜居的社区公共环境，做到居民有需求、社区有服务。由于模式标准不明确，不同的城市形成了差异化的完整社区建设路径。

　　1.北京

　　在全国“完整社区”建设背景下，北京市率先探索市场化力量，推进老旧小区改造。北京市传统的“政府兜底、街道代管”模式资金问题凸显，为破解这种困境，北京市政府积极引入社会资本，探索“微利可持续”的完整社区改造市场化模式，先后涌现出劲松北社区、海淀区三里河路9号院等示范小区。以劲松北社区为例，北京愿景集团作为劲松项目的参与方，为老旧小区改造提供规划咨询、资金拉动、设计改造、长效运营“全链条”服务，从而推进老旧小区改造提质增速。街道主要负责环境整治、道路管网等基础类项目，公共服务设施运营、停车场管理、物业管理等由愿景集团负责。这一成功模式入选了住建部完整社区典型案例。

　　2.上海

　　上海以“小规模、低影响、渐进式、适应性”模式构建15分钟生活圈。2014年，上海首次提出 “15分钟社区生活圈”理念。2016年，上海印发《上海市15分钟社区生活圈规划导则》。“十四五”期间，上海在全市划定1600个“圈”，全面拉开了“15分钟社区生活圈”的建设格局。

　　在空间行动上，依托居民需求调研基础，上海在全市范围内实现社区生活圈基本单元全覆盖，落实到“一张蓝图”；在社区功能提升方面，构建“1个综合服务中心+N个功能服务场所”的空间模式；为保障工作开展，引入社区规划师、专家讲师团等，引导市民全过程参与社区治理，各相关部门合力联动推进，并建立一套市、区“上下联动、左右贯通”的工作机制。在此背景下，上海市成功打造了虹口区瑞虹社区、静安区临汾路380弄社区、徐汇区徐家汇街道乐山社区等一批国家和市级层面的建设示范。其中，临汾路380弄社区通过打造“数字小屋”、便民服务车等数字化服务载体，成功入选住建部完整社区典型案例。

　　3.浙江

　　浙江是新型社区理念的实践先锋。2019年1月，浙江省在两会上首次提出“未来社区”，其创新理念为“一统三化九场景”。同年，省政府先后印发《浙江省未来社区试点工作方案》和《关于高质量加快推进未来社区试点建设工作的意见》，在全省加快推进未来社区试点建设。

　　浙江“未来社区”融合了“完整社区”的建设理念、目标和内容，在政策保障、多元主体、平衡运营等方面都形成了有益探索。如政策保障方面，浙江以省政府的试点工作方案和试点建设工作意见为核心，省、市两级出台相关配套政策；多元主体方面，引入万科、绿城等优质的市场主体，参与社区配套设施建设与运营；平衡运营方面，将区域内资源丰沛的社区与资源不足的社区进行打包，交付运营主体统一开展运营。

　　4.江苏

　　江苏省住房城乡建设厅、发改委等10部门联合印发的《关于深入推进智慧社区建设的实施意见》提出通过强化硬件和软件数字化，建设智慧社区，并构建了“三个基础和四类场景”，其中“三个基础”包括智慧社区信息平台基础、智慧社区治理大数据基础、智慧社区服务设施基础，“四类场景”包括智慧社会治理场景、智慧政务服务场景、智慧便民服务场景、基层群众自治智慧化场景。依托社区数字化平台和线下社区服务机构，建设智慧服务圈，提升线上线下相融合的社区治理服务能力。江苏电信利用云计算、大数据、物联网、区块链等技术，在全省各地市为智慧社区建设拉起了一张智慧“网”。

　　四、路径分析

　　试点工作开展以来，各地不断探索完整社区建设的工作机制、建设模式、路径方法等，经过各地的实践沉淀，一些典型模式和示范案例已经形成，通过对北京、上海、浙江、江苏等先进地区的分析，提出以下建议：

　　1.激发市场主体活力，强化社区运营管理

　　“政府主导” 仍是各地完整居住社区建设的主流模式。北京劲松模式和浙江未来社区模式下的市场主导社区建设改造的经验应进一步推广，探索通过授权经营方式积极引入各类专业机构等社会资本参与完整社区建设。盘点社区公益性、惠民性、商业性服务功能，实现整体打通、统筹运营，形成“谁运营、谁维护、谁受益”的终身责任制，鼓励现有资源所有者、居民出资参与微改造。在社区管理上，加强物业管理和社区治理的衔接，引入物业管理公司，借鉴相关经验，实行“先尝后买”的物业管理模式，逐步养成居民付费购买服务的习惯。

　　2.推进智能化服务，提升社区治理效能

　　完整居住社区建设行动中，应系统谋划智慧社区建设工作。目前，大部分社区在进行改造的过程，只注重基础设施改造和公共服务设施提升，智慧化设施和管理平台建设有待提高。因此，在今后完整社区建设过程中，应依托物联网、云计算、大数据和人工智能等信息技术，整合社区信息资源，建立集合“物管服务+政务服务+生活服务”为一体的社区服务应用，促进线上线下服务融合发展，实现居民线上一站式服务，提高社区治理数字化、智能化水平。同时，应充分考虑老年群体及特殊人群的需求，增加适老化智慧产品推广应用。

　　3.发挥党建引领作用，引导公众参与

　　完整社区建设中仍有部分地区未建立街道政府、社区居委、物业企业、业委会等协同机制，基层治理问题突出。未来应构建“党建引领、基层治理”体制创新机制，深入开展宣传与解读工作，注重典型示范、正面引导，激发公众参与的积极性。在居住社区更新改造项目的全生命周期环节应征求公众意见，如在调研阶段，应对居民需求进行详尽的问卷调查与访谈；在方案制定过程中，组织居民开展研讨会；在改造实施过程中，做好居民对实施现场的反馈；在后期管理阶段，可以选取居民代表加入社区管理。加快社区治理体系和治理能力现代化，形成共商共建共治共享的社区治理新格局。

　　4.构建系统评估策略，全面补齐社区短板

　　老旧小区改造的主要目的是改善居住环境，但是城市更新背景下的完整居住社区建设旨在通过综合性的措施，提升社区的整体功能，应站在城市整体功能的角度综合考虑物质空间的改善以及社会治理、服务的创新。按照问题导向、目标导向、结果导向相结合的原则，采用体检先行的工作方法，针对体检发现的问题和居民诉求制定完整社区补短板工作方案。一是应结合更新区域实际，细化评估指标；二是应综合考虑人口规模，划定完整居住社区范围；三是应根据社区实际情况及建设标准，确定补短板清单；四是应分类施策，明确实施路径；系统构建完整居住社区评估策略及方法。

　　结语

　　社区是居民生活、城市建设和社会治理的基本单元，完整社区建设作为城市微更新的一种形式，在推动城市高质量、可持续发展过程中，承担了重要的作用。因此，在完整社区建设中，应加强区域资源挖掘、整合和联动，突出补齐功能性设施短板，以局部项目更新带动城市整体发展。