近日，自然资源部办公厅印发《城中村改造国土空间规划政策指引》（以下简称《城中村指引》），作为落实《全国国土空间规划纲要（2021-2035）》（以下简称《纲要》）要求而发布的第三部国土空间规划政策指引，将对地方制定相应政策起到积极指导作用。针对《城中村指引》的主要考虑和内容，自然资源部国土空间规划局负责人进行了解读。
落实国家工作部署，支撑城中村改造工作
党的二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》强调要完善城乡融合发展体制机制，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展，推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系。城中村是城乡融合发展的重点地区，也是需加强基层治理、改善民生的重点地区。要按照《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》要求，建立可持续的城市更新模式和政策法规，优化各类增量资源配置和存量结构调整，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地，加快转变城市发展方式，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，不断满足人民对美好生活的向往。
2023年以来，中央提出要在超大特大城市积极稳步推进城中村改造等“三大工程”；国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，对城中村改造工作作出具体安排。自然资源部印发了《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，同时明确了未纳入通知试点范围的超大特大城市、以及具备条件的城区常住人口300万以上的大城市，实施城中村改造项目可参照执行。在此基础上，自然资源部结合《纲要》明确的“建立健全统一的国土空间规划政策指引”要求，陆续发布了《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》（以下简称《更新指引》）《平急功能复合的韧性城市规划与土地政策指引》（以下简称《平急指引》）以及《城中村指引》等政策指引，为地方依法依规推动“三大工程”、因地制宜改进规划方法、制定土地政策提供指导。
城中村指引的主要内容
自然资源部对21个超大特大城市和14个城区常住人口300万以上的大城市开展研究，立足党中央赋予自然资源系统的“两统一”职责，就各地城中村改造中存在的难点堵点进行研判，搜集地方对部层面相关工作的诉求和建议，发现在推动城中村改造国土空间规划工作中，需要立足城中村资源资产关系，规划要注重刚弹结合，加大城中村改造政策的支持力度，完善规划实施监督并强化全生命周期管理。《城中村指引》及时回应地方诉求，明确了在党中央、国务院部署要求下的工作重点，主要包括以下五方面。
一是加强城中村资源资产评估。依托人口普查、国土调查、城市国土空间监测、地籍调查等数据基础，开展城中村基础数据、社会状况等信息的调查工作，形成覆盖全域、权威统一的城中村数据资源体系。综合考虑多元诉求，查找突出问题，开展承载力评估以及安全隐患评估，加强风险影响评估。
二是强调国土空间规划对城中村改造的管控和引领。《城中村指引》明确，总体规划层面强调对城中村改造目标、区域和时序方面的引领作用，按照有效消除各类安全隐患、推动城市高质量发展的要求，确定城中村改造目标，划定城中村改造重点区域。详细规划层面统筹城中村改造的规划管控要求，建立分层传导的详细规划编制体系，作为实施依据，统筹好生产、生活、生态空间布局，把城中村改造融入城市整体发展。
三是与土地资源资产配置方案、实施计划进行衔接。城中村改造不是“白纸作画”，高度复杂的产权关系、人员构成、空间分布、历史遗存等都给国土空间规划编制带来难题，因此需要基于资源资产关系叠加改造地块产权信息，结合改造方式，合理划定实施地块范围，加强规划与土地资源资产配置方案、实施计划的衔接，分类提出资产整备、配置运营策略，紧密融合“两统一”职责，更好创造空间价值。
四是建立顺应城市发展和符合群众利益的正负面清单。对有助于优化城市空间结构、提升产业发展能级、完善城市功能、补齐重大公共基础设施、促进生态维育、历史文化保护活化等的，纳入正面清单。在改造过程中充分考虑村民和外来人口的合理诉求和生活需求，切实提升人民群众的获得感幸福感安全感。对有特殊保护要求、“大拆大建”、损害群众利益的，制定规划监督的负面清单。
五是基于数字化平台系统加强规划实施监督。提出将城中村改造规划成果按程序纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，作为实施成效评估的依据，强化对城中村改造的全生命周期管理。充分利用数据资源，深化数字技术应用，探索搭建数字管理场景，辅助城中村改造数字化、精细化管理。
《城中村指引》针对城中村改造工作特点明确了需重点考虑的内容，并纳入详细规划审查要点，包括要落实国土空间总体规划的要求；要充分评估资源环境承载能力、公共服务设施和基础设施承载能力，在详细规划层面通过强化评估和论证的深度，明确改造方向；要符合土地政策相关规定；要充分征求相关权属人及相关主管部门意见；要切实保障维护群众安全和正当权益等。
自然资源部近期发布的三个指引各有侧重。《更新指引》主要聚焦城市更新中规划与土地政策融合；《平急指引》更加强调在规划中统筹发展和安全，以及场景应用牵引下的平急功能转换；《城中村指引》则是以城乡融合发展为目标，重点关注基于资源资产关系的规划编制与实施，以及如何维护群众合法权益。下一步，自然资源部将深入贯彻落实党的二十届三中全会精神，健全城市规划体系，优化土地管理，加强《城中村指引》等系列政策指引运用的跟踪指导工作，对于地方工作中被实践证实有效可复制的经验做法，也将大力推广宣传，指导各地自然资源主管部门积极稳妥配合做好城中村改造工作。
