2024年上半年，随着碳达峰碳中和目标的积极稳妥推进，一系列落地政策正在紧锣密鼓地出台。而8月以来，又一项关乎未来五到十年经济社会发展全面绿色转型的顶层设计文件正式出炉。

　　近日，国务院办公厅发布了《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（下称《方案》），明确分三个阶段构建碳排放双控制度体系：第一阶段是当前至2025年，着力完善地方、行业、企业、产品碳排放统计核算体系，提升“双碳”相关计量、统计和监测能力；第二阶段是“十五五”时期，在全国范围内实施碳排放双控制度，以强度控制为主、总量控制为辅；第三阶段是碳达峰后，调整优化碳排放双控制度，以总量控制为主、强度控制为辅。

　　厦门大学管理学院中国能源政策研究院院长林伯强向《华夏时报》记者表示，“碳排放双控”和之前的“能耗双控”相比，最重要的变化就是转向碳排放的总量和强度控制后，非化石能源将不再受到限制，因此这一政策实质上鼓励了新能源的发展。

　　明确“四梁八柱”

　　过去两年里，着眼于实现“双碳”目标，高层多次发声，强调未来要推动能耗双控向碳排放双控转变。

　　2021年9月，中共中央、国务院发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，提出要把碳达峰、碳中和纳入经济社会发展全局；2022年10月，党的二十大报告指出，完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度“双控”制度；2023年7月，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，提出了有计划、分步骤推动制度转变的工作安排和实施路径；近期，党的二十届三中全会进一步要求，建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制。

　　而《方案》的出台，则首次全面完整阐述了碳排放双控的制度碳排放双控制度的“四梁八柱”，并明确到“十五五”时期，将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标。指标安排方面，初期，综合考虑经济社会发展水平、区域和功能定位、产业和能源结构等因素，将碳排放双控指标合理分解至各省份。各省份可进一步细化分解碳排放双控指标，压实地市及重点企业控排减排责任。

　　林伯强指出，之前实行“能耗双控”期间，中央政府和地方政府之间也存在一个指标讨论的过程。指标的制定和分解不能一刀切，每个地方政府可能也都有自己特殊的原因，因此要有一个一年左右的讨论期，从“十五五”时期开始实施是符合实际的。

　　中国国际工程咨询有限公司资源与环境业务部主任张英健、处长木其坚在解读文章中也指出，《方案》提出三阶段目标，但并不意味着要到“十五五”期间才正式生效。事实上，根据《方案》的工作安排，到2025年底实施碳排放双控制度的各项基础工作必须全面完成，今明两年各方面的工作任务十分艰巨。各地区、各部门应当清醒地认识到，《方案》并不是2025年以后的工作预告，而是当下立即行动的冲锋号，应当以时不我待的精神，统筹谋划相关工作，确保《方案》各项工作任务加快落地。

　　纳入地方考核

　　除了目标以外，《方案》还提出了6项重点任务，包括完善碳排放相关规划制度、建立地方碳排放目标评价考核制度、探索重点行业领域碳排放预警管控机制、完善企业节能降碳管理制度、开展固定资产投资项目碳排放评价和加快建立产品碳足迹管理体系。

　　其中，《方案》提出要推动省市两级建立碳排放预算管理制度，按年度开展碳排放情况分析和目标预测，并加强与全国碳排放权交易市场的工作协同。2025年底前，指导各地区开展碳排放预算试编制工作。“十五五”时期，指导各地区根据碳排放强度降低目标编制碳排放预算并动态调整。“十六五”时期及以后，推动各地区建立碳排放总量控制刚性约束机制，实行五年规划期和年度碳排放预算全流程管理。

　　伦敦证券交易所集团碳分析师宋雨彤向《华夏时报》记者分析指出，将碳排放指标纳入国民经济和社会发展规划，并建立地方碳排放目标评价考核制度是此次政策的一大亮点。此外，《方案》在发挥市场机制调控作用的部分为全国碳市场定调，说明到2035年前，碳市场都会处在一个非常重要的位置，后续总量控制为主的时期，更能继续发挥帮助企业减碳的作用。

　　《华夏时报》记者了解到，目前我国确定了8个碳排放双控先行探索地区，其中内蒙古和山东今年已经正式发布了相关的试点方案。内蒙古明确“重点控制化石能源消费”的导向，在节能目标评价考核、节能形势监测预警、项目节能审查、地区用能预算管理、重点企业用能管理等各环节全面落实“原料用能和可再生能源消费不纳入能耗总量和强度控制”政策。而山东则提出要加快推动能源绿色低碳转型发展，大力推动绿色能源规模化发展，到2025年，全省能源结构进一步优化，新能源和可再生能源发电装机达到1.2亿千瓦以上，能源绿色发展水平显著提高，为“十五五”碳排放双控打牢能源基础。

　　重点行业预警

　　《方案》还提出了要探索建立重点行业领域碳排放预警管控机制。一方面开展电力、钢铁、有色、建材、石化、化工等工业行业和城乡建设、交通运输等重点行业的碳排放核算；另一方面，对碳排放增长较快的行业领域进行形势预警，并视情采取新上项目从严把关、全国碳排放权交易市场从严管控、重点用能和碳排放单位从严管理等措施。

　　兴业证券研报指出，《方案》特别提到“全国碳排放权交易市场从严管控”。纳入碳市场的控排企业由于需要完成相关履约工作，若控排企业所能获得的碳配额有较大程度地减少，则企业为了满足履约工作要求，需要额外支付一定的配额购买费用，由此将对其运营成本带来极大的影响。因此，纳入碳市场控排履约的企业为了降低履约成本，需要尽力减少碳排放，同时提升生产效率。

　　除了已经纳入全国碳市场的电力行业以外，其他几个行业也是碳市场扩容优先选择的行业。据了解，今年以来，上述重点行业已经出台了多个节能降碳行动计划：6月7日，发改委等部门印发了《钢铁行业节能降碳专项行动计划》《炼油行业节能降碳专项行动计划》《合成氨行业节能降碳专项行动计划》和《水泥行业节能降碳专项行动计划》四个专项行动计划；7月15和23日，又印发了《煤电低碳化改造建设行动方案（2024—2027年）》和《电解铝行业节能降碳专项行动计划》。

　　国家节能中心主任刘琼、碳达峰碳中和政策研究处处长王侃指出，重点用能和碳排放单位等要强化碳排放管控意识，主动承担节能降碳社会责任。将碳排放管理要求全面纳入企业管理制度，建立内部考核评级等激励约束制度。加强节能降碳技术创新应用，积极开发使用可再生能源，开展产品碳足迹认证，形成绿色低碳能源结构和产品结构。中央企业、龙头企业等要发挥引领作用，积极参与制定碳排放国家标准、行业标准，不断提升企业绿色低碳国际竞争力。