实现碳达峰与碳中和目标，是促进经济社会发展向绿色低碳转型的重要体现，在各方关注下，构建碳排放总量和强度双控（以下简称“碳排放双控”）制度体系正式提上日程。

　　在党的二十届三中全会对“双碳”目标实施进度进行具体部署后，国务院办公厅近日印发了《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（以下简称《方案》），明确到2025年、“十五五”时期、碳达峰后三个阶段的工作目标。

　　盘古智库高级研究员吴琦对《中国经营报》记者表示：“随着碳达峰实现时间的临近，能耗双控向碳排放双控全面转型已经刻不容缓。《方案》明确了碳双控制度构建体系的时间表和路线图，这有利于推动碳排放管理工作深入开展。”

　　减碳与发展

　　事非经过不知难，成如容易却艰辛。

　　落实“双碳”是全国性的目标，不是某一区域目标。吴琦认为，当前谈论“双碳”的实现路径，不能脱离本地能源资源禀赋实际、超越经济发展阶段和绿色低碳经济技术可行性，而要做好与全国分解目标和能耗双控目标的衔接，并与其他区域的协同。

　　《方案》提出，要将碳排放指标纳入国民经济和社会发展规划。在吴琦看来，这是本次《方案》的主要亮点之一，其确立了碳减排在经济社会发展和能源转型升级中的引领性作用。

　　安永大中华区ESG可持续发展主管合伙人李菁在接受记者采访时表示，这一安排意味着碳排放指标将成为国家经济发展的重要考量因素，这进一步强化了对各地区及重点领域、行业、企业的碳排放管控要求，也说明国家在制定经济发展计划时，会充分考虑碳排放因素，以确保经济发展与碳排放控制相协调。

　　这表明，在加快构建碳排放双控制度体系过程中，也需要认真考量如何兼顾好减碳与发展的关系。吴琦认为，地方既要优选对经济发展影响最小、最可持续的经济发展方向，又要从碳排放空间中为新产业、新技术发展预留容量，避免错失发展机遇。

　　李菁则表示，碳排放双控的核心在于准确测算碳排放量，但目前的统计核算体系仍需完善。生态环境部此前已开始针对发电、电解铝和水泥等行业发布核算指南征求意见稿，但其他21个行业的指南仍在持续完善中。

　　“实现碳达峰碳中和目标时间紧、任务重，需要统筹考虑资源能源安全、应对气候变化与保护生态环境、经济可持续发展等各项因素。”李菁坦言。当前，覆盖各部门、各地区、各相关方的协调机制还不健全，责任分工尚不明确，因此难以形成合力。

　　在业界看来，“双碳”目标是对产业结构、生产生活方式、空间格局的重塑，需要充分发挥中国制度优势、资源条件、技术潜力以及市场活力，这对数字经济与低碳经济融合、应用场景开拓提出更高的需求。

　　建立健全核算体系

　　《方案》明确提出建立地方碳排放目标评价考核制度，此举对地方政府来说，既是压力，更是动力。

　　据悉，碳排放双控指标包括控制碳排放总量和单位GDP的碳排放强度。李菁对记者表示：“制定一个全国性的指标相对比较容易，但如何对全国性指标进行分解，并在地方落地执行，是建立碳排放双控指标体系的难点。”

　　李菁认为，合理分解这些指标需要根据各个省份、城市的经济发展水平、产业结构、能源消耗现状及减排潜力等因素科学规划。

　　具体来说，西南用水电多，西北用风电光伏多，各地用能结构不同，如果执行碳排放双控就需要按照清洁程度分指标。“如何结合各地的资源禀赋、经济实力、产业结构、能源结构等各方面情况对指标进行分配，是顺利实现能耗双控向碳排放双控转变的最大挑战。” 李菁认为。

　　值得一提的是，《方案》提出要开展固定资产投资项目碳排放评价，并将温室气体排放管控纳入环境影响评价。

　　绿色和平绿色转型金融项目负责人刘文杰认为，强化对固定资产投资项目的碳排放管控，是加速实现碳达峰目标、推动经济发展脱碳、增加“绿色”发展底色的重要举措。

　　以建筑行业为例，研究显示，全国建筑全生命周期能耗及碳排放量逐步上升，建筑业全过程排放量占全国能源相关碳排放总量近一半。其中，建材生产涵盖钢铁、水泥等高耗能产业，仅钢铁业碳排放量就占到全国碳排放总量15%左右。“强化对固定资产投资项目的碳排放管控，对于推动多个高耗能、高排放行业和项目减排释放了重要的政策信号。”刘文杰说。

　　此前，国家发展改革委曾发布《固定资产投资项目节能审查办法》，涉及六大碳排放重点行业新建、改建、扩建二氧化碳年排放增量26000吨及以上的固定资产投资项目。

　　在刘文杰看来，未来项目的碳排放情况将成为项目开工建设、竣工验收的重要参考依据，这为企业从能耗双控向碳排放双控过渡提供了支撑。

　　完善企业降碳管理

　　在完善企业节能降碳管理制度方面，《方案》提出发挥市场机制调控作用。绿色和平气候与能源资深项目主任吕歆对记者表示，这对于有意向提升可再生能源消费的企业来说，是一个积极的信号。

　　近年来，头部互联网科技企业纷纷承诺100%可再生能源电力使用，绿电交易规模不断创下新高。相关数据显示，2024年上半年，国家能源局核发绿证4.86亿个，同比增长13倍。

　　而能耗双控和碳排放双控最大的区别在于，清洁能源能否得到“豁免”。在新的碳排放双控机制框架下，新增的可再生能源和作为原料使用的能源不再计入能源消费总量的考核之中。这种调整有助于鼓励更多企业使用可再生能源满足新增的能源需求。

　　《方案》同时对电力、钢铁、建材、有色、石化、化工等重点行业提出了更为严格的排放要求，指出要健全重点用能和碳排放单位管理制度，发挥全国碳排放权交易、全国温室气体自愿减排交易、绿证交易等市场机制调控作用。

　　根据生态环境部的统计，目前纳入发电行业重点排放单位有2257家，年覆盖二氧化碳排放量约51亿吨，中国目前是全球覆盖温室气体排放量最大的碳市场。

　　全国碳市场是利用市场机制控制温室气体排放、实现碳达峰碳中和目标的重要政策工具，包括强制性的碳排放权交易市场和自愿性的温室气体自愿减排交易市场两个部分。

　　2024年1月，全国温室气体自愿减排交易市场正式启动，目前制度框架体系已构建完成，减排项目和自愿减排量即将进入申请登记的窗口期；2024年7月，全国碳排放权交易市场启动上线交易已满3年。截至2024年6月底，全国碳排放权交易市场累计成交量4.65亿吨，成交额约270亿元。

　　李菁预计，随着“双碳”目标临近，未来会有更多市场化手段运用在企业节能减排方面，通过市场倒逼机制，无法完成减排任务的企业，需要付出“真金白银”的代价；而出色完成减排任务的企业，则会获得实实在在的好处。