横穿东西的长江，把江苏划分为南北两大区域，也带来苏南和苏北发展的落差。

　　最高峰时，苏南五市曾以占全省不足三成的土地面积，创造了超全省六成的地区生产总值。苏南的发展有多耀眼，江苏南北发展的差异和不平衡就有多明显。

　　南北的鸿沟，必须跨越；发展的短板，必须补齐。2001年，江苏省委、省政府作出“南北结对，挂钩帮扶”的战略决策，开启了江苏探求区域协调发展的新征程。

　　20多年来，围绕“做好区域互补、跨江融合、南北联动大文章”，江苏持续完善区域协调发展政策举措，以共建园区为主要抓手，从全国首个正向飞地到产业飞地与科创飞地相结合的双向飞地，从苏南单向帮扶到南北合作互利，从政府主导到探索多元社会力量参与……江苏不断创新区域合作模式，推动南北实现分工协作、优势互补、协同发展。

　　如今的江苏，南北交流往来、资源共享愈发密切，区域协调发展取得明显成效。

　　互学互鉴，共同成长。江苏发展“飞地经济”的做法对广东有何启迪？近日，南方日报记者前往江苏进行了深入采访。

　　●南方日报记者陈丹佳昌道励陈国飞朱红鲜

　　从“自发”到“竞发”

　　探索南北合作新方式

　　“你们看，对面就是江阴。”江阴—靖江工业园区管委会副主任徐宇锋指着对岸鳞次栉比的楼宇说。他身后的港口，停泊着国内最大民营船企江苏新扬子造船有限公司待交付的巨轮。

　　时间回到21年前。2003年，地处苏南的无锡江阴市首次跃居全国县域经济百强县之首，快速发展的同时，江阴岸线吃紧，空间告急。一江之隔，泰州靖江市坐拥江苏省最长岸线且生产成本较低，还在等待产业起飞的机会。

　　各有所需、优势互补，江阴和靖江一拍即合。乘着江苏沿江开发的东风，两地跨江“牵手”，创建了全国首个跨行政区域合作的飞地园区——江阴—靖江工业园区，也拉开了江苏区域联动发展的大幕。

　　“从江阴迁建到靖江之后，‘新扬子’完成了扩能升级，产量很快实现了‘三级跳’。”新扬子造船有限公司综合管理部部长茆宏兆介绍，“新扬子”也因此成为中国经济效益最好的船厂之一。

　　20多年过去，江阴—靖江工业园区已形成船舶制造、高精钢构、特色冶金等“5+1”主导产业，园区规上工业产值年均增速34.3%，成为靖江、江阴两市经济发展的重要增长极。园区所在的靖江市，地区生产总值也从不足百亿元，跃升至2023年的1298.79亿元，与江阴同样位列全国县域高质量发展百强、制造业百强。

　　如果说江阴—靖江工业园区是地方政府出于发展愿望自下而上展开的探索，在江苏全省推广的南北共建园区，则源自江苏省自上而下的全局谋划。

　　在“南北结对，挂钩帮扶”战略决策的基础上，2006年，江苏开始推动南北共建园区，从首批10家试点逐步推广，到2016年发展到45家，基本实现苏北地区、苏中苏北接合部薄弱地区县域全覆盖。

　　“江苏较早过渡到园区经济，飞地园区一直是南北共建的重要抓手，也是推动区域协调发展的关键一招。”江苏省工程咨询中心工业处高级经济师、智库专家凌启飞说。

　　2019年，江苏印发《关于推动南北共建园区高质量发展的若干政策措施》，对原有45家南北共建园区进行择优支持，南北挂钩双方设区市各优选出1家重点园区，开展省级“南北共建园区高质量发展创新试点”。

　　苏宿工业园区拔得头筹。这个自2006年就启动建设的飞地园区，飞出地是经济总量稳坐江苏头把交椅的苏州，飞入地则是经济总量在江苏排名常年垫底的宿迁。

　　最强和最弱，一“出”和一“入”，带来了脱胎换骨的变化。

　　2020年，苏宿工业园区以占宿迁0.16%的土地面积，创造了全市7%的税收、8%的规上工业增加值和18%的高技术产业产值，创造了苏北“洼地崛起”的奇迹。

　　“苏州作为江苏经济发展的龙头，将苏南园区建设的先进理念、产业基础与苏北的丰富资源和优势政策对接互补，产生了1+1>2的效果。”苏宿工业园区党政办公室文秘机要处处长黄江苏说。

　　南北联动，愈联愈强。以苏宿工业园区为标杆，更多园区在南北共建的大局中你追我赶。数据显示，2022年江苏全省共建园区累计培育企业2000余家，带动就业超70万人，主要经济指标增速均超过园区所在地平均水平，大体保持15%左右的年增长率。

　　“南北共建园区是推动产业链高水平双向融合的重要抓手，也是南北结对帮扶合作的最大项目。通过充分发挥飞出地和飞入地的产业特色和比较优势，引导各地强化全产业链分工协作，实现南北协同发展。”江苏省发展改革委区域协调发展处副处长边恩江说。

　　从“单飞”到“互飞”

　　释放产业协作向“新”力

　　从南京江北新区驱车30多分钟，就到了位于淮安市盱眙县的宁淮智能制造产业园。这个由南京和淮安共建的飞地园区，是南京进入苏北的“第一站”。

　　江苏岚江智能科技有限公司是首家入驻该园区的南京企业，其4000平方米的厂房已于去年正式投产。敞亮的生产车间里，数十台即将下线的履带式无人果园机器人正在进行功能测试，一名工人拿着遥感器，指挥机器人进行农药喷洒作业。

　　“落户这个园区，可以享受到南京和淮安两边的发展红利。”公司总经理曹鹏深有感触地说，“淮安为农业机器人的产业化落地提供了更大的空间和更多的应用场景，而南京科研资源丰富，公司的40多名科研人员在南京的科创基地工作，随时都能来生产基地指导。”

　　曹鹏所说的“科创基地”，指的是宁淮智能制造产业园在南京设立的科创飞地。

　　“我们园区明确打造新能源、智能装备和机器人、新材料三大主导产业，需要大量人才支撑，如果南京的企业整体搬迁到淮安，人才未必肯来。”宁淮智能制造产业园经济发展局副局长辛骁飞坦言。

　　为此，园区在南京江北新区的研创园、雨花台区软件谷设立了1万平方米的科创飞地，为宁淮两地优势资源无缝对接提供更大便利。

　　作为江苏4个南北共建高质量发展创新试点园区之一，宁淮智能制造产业园从2021年成立之初就明确不再走简单承接传统产业转移的老路子，而是通过传统正向的产业飞地与反向科创飞地的结合，构建研发在南京、生产在淮安的“研发+制造”协同模式和“管委会+公司”高效运作机制。

　　“企业将总部和科研环节设在南京，生产基地放在淮安盱眙，既发挥了南京的科技人才优势，又发挥了盱眙的土地、劳动力优势。”辛骁飞说。截至目前，园区累计招引签约企业33家、投资规模超150亿元，还引进江苏省三维打印装备与制造重点实验室、南京理工大学盱眙产学研合作基地等优势科教资源，打造园区开放创新生态。

　　江苏省科技厅区域创新与成果转化处副处长祝永坚介绍，2022年以来，该厅多措并举支持苏北、苏南建立了9个科创飞地，配有固定物理空间和管理人员，并具备技术研发、人才招引、成果转化、企业孵化、产业联动等功能，促进了创新要素开放共享。

　　“产业飞地与科创飞地的结合，改变了原有南北帮扶合作型飞地单向输出的模式，创造出南北产业链、创新链融合的双向飞地模式，让技术、资金、人才、市场等不同区域间的产业要素实现快速重组，推动江苏南北两地形成更多‘研发+制造’‘总部+基地’‘头部+配套’‘创新+孵化’的全新产业协作模式。”工业和信息化部电子第五研究所华东分所智能制造中心副主任郑天池说。

　　不止江苏省内，在长三角一体化发展的背景下，更大范围的产业协作正在发生。

　　今年4月，江苏南通如皋高新区沪苏科创产业园内，随着霖鼎光学（上海）有限公司投资建设的超精密微纳光学产业基地建成投产，一座专攻精密光学的现代化工厂拔地而起。

　　200公里外，位于上海“大零号湾”的上海交通大学国家大学科技园内，由如皋建设的科创飞地里，科研人员对纳米级精度制造装备器件反复测试，为如皋向“光”而行保驾护航。

　　跨越200公里，如皋的生产基地与上海的研发中心携手并进，将一个投资20亿元的高科技项目，从蓝图变成实景。

　　“建在校门口的飞地能将前沿科技迅速落地，通过工程样机开发、小批量交付，让科技成果得到快速验证。”霖鼎光学（上海）有限公司CFO刘斌说。

　　“抢抓长三角一体化发展的战略机遇，如皋与上海交通大学、复旦大学等高校合作建设多个科创飞地，主动承接上海全球科创中心的辐射效应。”如皋科技局副局长郭震寰说，“对如皋来说，研究中心设在上海，是科创飞地；对在上海的研发人员来说，中试基地建在如皋，是产业飞地。”两地深度协同，各取所长，互为飞地，跨越地理局限，极大拓宽了产业发展空间，释放了科技创新的巨大动能。

　　从“市长”到“市场”

　　激活高质量发展新动力

　　江苏南北共建园区快速发展的原因是什么？走访多家园区，受访者均表示与“苏南主导、封闭运作”这一跨行政区域合作机制密不可分。

　　“合作最忌责权不清晰，规划设计非常重要。”边恩江解释，这套机制强调苏南人员、资金、项目“三为主”，苏北规划建设、社会管理、政府服务“三到位”，赋权苏南、赋责苏北。对众人关注的分配和考核制度也有清晰规定，即苏南苏北双方共担成本、共享税收分成；省级层面每年开展成效评估，落实财政和用地奖励。

　　2023年，总结多年南北合作共建园区经验，江苏省发改委、苏宿工业园区管委会等单位共同出台共建园区建设指南，这是全国首个共建园区建设领域地方标准，为推动全国跨区域共建工业园区及区域协调提供了参考。

　　“政府不能缺位，也不能越位。”边恩江说，政府在完成了宏观层面的设计之后，把微观层面的具体合作交由市场多元主体完成，这样才有助于整合资源、提高效率，“要让专业的人做专业的事。”

　　凌启飞对此深有感触。他所在的智库机构，承担了部分南北飞地园区合作方案的策划实施。“南北双方共建园区，产业如何定位？产业链如何配套？选址在哪？面积多大？这些问题不能拍脑门说了算，都需要精准的研判和决策，这时第三方智库就可以提供专业服务。”凌启飞说。

　　以无锡—连云港工业园区为例，通过委托智库机构梳理两市企业数据，形成产业合作目录清单，大大提高了两地产业链的有效对接。“招商不再是蒙头找，变成对着清单找、有针对性地找。”园区招商中心负责人说。

　　“与传统招商模式相比，市场化招商更专业、更高效、更灵活。”负责管理盐城融合基地新兴产业基金的东海证券投资总监杨昊说。

　　盐城融合基地新兴产业基金由常州盐城工业园区联合东海证券及盐城多家平台公司共同设立，规模5亿元，对园区企业提升、科创企业前期投资、重点项目招商引资等都进行了投入。

　　昊兆航空科技正是该基金招引落地的项目之一。这家总部位于上海的智能安检和智慧机场服务商，是一家国家级高新技术企业，业务发展迅猛，却因资金不足一直无法扩大产能。关键时刻，盐城融合基地新兴产业基金以落户常州盐城工业园区为前提，向昊兆投资2000万元。

　　“有了这笔投资，我们在常州盐城工业园区迅速建立了生产基地，预计今年8月全新的生产线就可试产。”昊兆航科执行董事邓韬说。

　　“企业和园区之间能否看对眼，不是生拉硬拽或凭单纯的资金投入就可以的。昊兆能落地常州盐城工业园区，是因为看中了这里上下游的产业配套。而东海证券基于长期的行业研究，发现了两者之间的契合点，才促成了这次合作。”杨昊说。

　　在中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员、博士生导师孙伟看来，“江苏模式”的优点在于，通过有为政府和有效市场的相互结合，既发挥政府的主导作用，也调动市场力量，形成社会多方共同参与建设的格局。

　　顺畅高效的体制机制以及灵活的市场化运营模式，为江苏南北共建园区发展注入强劲动力。4个南北共建高质量发展创新试点园区，亩均产出和科技型企业占比均超过当地开发区平均水平。

　　2022年3月，江苏省印发《关于深化南北结对帮扶合作的实施意见》，南北帮扶合作从产业合作和共建园区向科创、教育、医疗卫生、文旅康养、人力资源等各领域全面拓展。

　　在共建园区的“点”上持续发力，在产业链的“线”上协同融合，在全面合作的“面”上深化拓展……面向新发展阶段，富有江苏特色的南北区域协调发展格局正全面形成。

　　■记者手记

　　坚持长期主义

　　持之以恒

　　培育产业竞争力

　　“共建园区的建设要持之以恒”“科创产业的培育孵化要坚持长期主义”……连日来在江苏的调研采访，无论是南北共建园区的建设，还是科创飞地的打造，“持之以恒”“坚持长期主义”都是各采访对象频频提到的关键词。

　　长期主义，意味着超越眼前利益，着眼长远规划，注重可持续发展，强调在时间维度上的积累与沉淀。在以新质生产力发展推进中国式现代化的当下，坚持长期主义有着极为重要的时代意义。

　　在江苏的“飞地经济”发展实践中，长期主义首先表现在顶层设计上。

　　为保证南北共建园区建设“一张蓝图绘到底”，江苏出台了全国首个共建园区建设指南，明确了共建模式、定位、规划、机制、管理和服务、可持续发展、效果评估等内容，填补了全国共建园区建设领域“无标可依”的空白。

　　坚持长期主义，还要有运营机制推动可持续发展。目前，不少地区的人才飞地、科创飞地主要由政府主导，在带来诸多成效的同时，也产生了成本居高不下、资金投入效率不高以及活力不够等问题。

　　为了让科创飞地可持续发展，江苏一方面通过政策培育引导，另一方面调动市场力量，形成以企业和第三方机构牵头、社会各方共同参与建设的格局，架起了在飞出地孵化与飞入地产业化联动发展的通道，大大提升了人才导入、技术转移、创新动能释放及产业溢出等实效。

　　长期主义还体现在产业的前瞻布局上。在产业定位上，江苏各飞入地一方面紧扣当地主导产业转型升级所需“锻长板”，另一方面则抢占关键技术与产业集群未来布局制高点“补短板”，通过“异地研发孵化、本地成果转化”的飞地模式，推动当地产业迈向价值链更高端。

　　在全球产业发展进入深度调整期，技术竞争日益激烈、技术前沿快速拓展、技术创业更加活跃的当下，坚持长期主义的价值尤为凸显。只有持之以恒培育产业竞争力，才能在未来发展中抢占先机。

　　■专家观点

　　中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员、博士生导师孙伟：

　　创新区域协同机制推动区域协调发展

　　江苏飞地园区建设历经多年发展，从一开始的苏南单向挂钩帮扶苏北，到如今发展出科创飞地、双向飞地等南北双向互利合作模式，为推动区域协调发展探索了丰富经验。

　　一是坚持目标导向，不断完善规划设计。为适应不同时期南北挂钩共建的发展需求，江苏省先后出台《关于支持南北挂钩共建苏北开发区政策措施》《关于推动南北共建园区高质量发展的若干政策措施》等14项具体政策，为南北合作明确方向。

　　二是破除行政壁垒，不断创新共建机制。形成了苏南人员、资金、项目“三为主”，苏北规划建设、社会管理和政府服务“三到位”的成熟共建模式，以及政府和社会资本合作、国有资本市场化运作等多元化合作共建模式。

　　三是创新合作模式，持续推进产业联动。从承接传统产业转移到产业链双向延伸，拓展出“创新+孵化”“研发+制造”“头部+配套”“总部+功能性机构”等产业合作新模式。

　　未来江苏如何创新区域协同机制，进一步推动区域协调发展？首先，继续深化成本共担、利益共享的市场化运作模式。如在共建园区起步阶段，可考虑将园区税收的省市县留存部分返还给园区，作为合作双方共享共建的滚动资本。第二，继续推进产业链、创新链、资金链、人才链四链联动。第三，构建市场主导、政府引导、多元参与的合作新模式，吸引更多的社会资本参与园区建设。第四，融入长三角一体化等国家重大战略，实现更大范围的协同。共建园区不仅要解决落后地区的帮扶问题，还要站在更高的区域战略层面，让园区在整个区域产业链创新中发挥更大的作用。