近年来，我国资本市场快速发展，股票市场已成为全球第二大股票市场，并发展成由沪深主板、科创板、创业板、北交所、新三板和区域性股权市场组成的多层次市场结构。2024年，资本市场新“国九条”提出进一步压实发行人第一责任和中介机构“看门人”责任，建立中介机构“黑名单”制度。压实会计师事务所的责任，可以有效预防财务欺诈、内幕交易等违法行为，减少市场泡沫，维护市场的稳定和健康发展，进而让资本市场获得更为优质的科技创新和新质生产力的服务环境。
二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，完善市场信息披露制度，完善促进资本市场规范发展基础制度。目前，我国上市公司会计师事务所的选聘机制主要借鉴欧美资本市场相关机制，但是对其中的缺点扬弃不足，结合中国实践的创新有待加强。
本文拟对此做出剖析，并提出中国特色的解决方案。
一、现有会计师事务所选聘机制存在的问题
控股股东实际控制会计师事务所选择权，存在损害中小股东权益的问题。目前，欧美和我国上市公司会计师事务所的选聘，规则上是其股东大会或董事会决定的。
在委托-代理理论之下，董事难以独立于选任他的控股股东，因此二者之间构成实质代理关系，控股股东是委托人，董事是代理人。因此，由股东大会或董事会选择会计师事务所，控股股东可能根据持股优势，在事实上决定会计师事务所，选聘规则有利于实际控制人，中小股东难有作为。为
防止公司董事会作为经营者对公司治理干预过大从而影响股东利益，上市公司的会计师事务所由董事会审议同意后最终由股东大会决议，以保留股东大会对会计师事务所选择的最终权利。但是，该种制度设计虽然在整体上保护股东利益，但是忽略了控股股东与中小股东也存在利益冲突的情况。在保留大股东的决策权的前提下，适当让渡一部分监督权给中小股东，让中小股东更加积极参与到会计师事务所等中介机构的选聘工作当中来，减少控股股东损害中小股东权益的可能性，也能提高会计师事务所工作的独立性。
仅依靠提高违法成本、加大处罚力度不足以解决会计师事务所的道德风险问题。让控股股东选择会计师事务所的规则现状需要改变，仅依靠行政处罚和追究刑事责任防范造假和欺诈风险是不够的。
由于控股股东对发行人拥有控制权，掌握着发行人的全部信息，在会计师事务所尽调、发行文件制作过程中发挥着决定性作用。在现有选聘机制下，如会计师事务所不能出具有利于发行人及控股股东的相关报告，发行人及控股股东可能更换其他会计师事务所，该机构则丧失该项业务；会计师事务所如受制于上市公司控股股东、出具有利于发行人的相关报告，则当下即有了业务收入，至于未来可能被追究的法律责任，则是远期风险，有可能不发生或通过博弈化解。许多会计师事务所可能为了短期收益，放弃原则而服务于上市公司控股股东的“需求”。
二、我国金融基础设施发展为创新会计师事务所选聘机制提供基础
目前，上市公司董事会往往是代表大股东利益的，存在忽视或伤害中小股东合法权益的情况，因此，在控股大股东行使决策权的同时，不应再把监督权都交给它。
监督权和决策权要相对分离，控股股东不应再是唯一有权选聘会计师事务所的人，应适当让渡监督权，吸收广大中小股东和其债权人参与选聘工作，并给予主导地位，除非中小股东自愿放弃自己的选择权利。
事实上，我国现有规则也在一定程度上倾向中小股东利益保护，如证监会 2023 年 8月 1 日发布的《上市公司独立董事管理办法》（证监会令〔第 220 号〕）规定，上市公司独立董事占董事会成员的比例不得低于三分之一，选举两名以上独立董事的应当实行累积投票制。但笔者认为，这对中小股东的保护尚显不足，应进一步提升中小股东在选择会计师事务所上的话语权。
健全完善的金融基础设施可以为中小股东直接参与会计师事务所选择提供技术支持。回溯历史，现行控股股东实控会计师事务所选聘机制形成的重要原因之一，是以前金融科技不发达，数字化程度不高，计算机和网络普及程度不够，以及在多级托管体系下中小股东难以直接利用金融基础设施（证券交易所和证券登记托管机构）的一级服务，如全体股民直接参与选聘会计师事务所工作，管理成本过高、效率较低。现在资本市场较大的西方国家金融科技发达，计算机、智能手机和互联网已普及，但由于历史原因和路径依赖，难下决心改革，其普遍落后的穿透度低的多级托管体系基本没变。
值得欣慰的是，我国资本市场有后发优势，以一级证券托管为基础，集线上证券发行、认购、交易、结算、信息披露和监控为一体的资本市场运行数字化体系世界领先、效率很高，为中小股东线上选举会计师事务所机制的建立提供了可靠和成熟的技术准备。中央金融工作会议指出，对风险要早识别、早预警、早暴露、早处置，健全具有硬约束的金融风险早期纠正机制。这就要求我们解放思想，大胆创新，不仅为中国资本市场发展探索新路，也为全球资本市场机制完善贡献中国智慧和方案。
三、改革会计师事务所选聘机制
为改变控股股东对会计师事务所选择权的控制，依托金融基础设施的现代化数字化发展，建议在一定范围内开展试点，改革选聘会计师事务所的机制，在风险可控的前提下推动中小股东、证券投资基金、债权人等利益相关方更多参与会计师事务所的选择。笔者建议可以由中小股东直接选聘会计师事务所，具体操作方案如下。
一是关于试点主体的确定。建议先选择一股独大且亏损的上市公司或近年来因财务造假受到行政处罚的上市公司开展试点，而后再将试点工作扩大到其他上市公司；先面向中小股东试点，后可扩大到上市公司债权人。京沪深交易所和中证登（以下称金融基础设施）应在现有会计师事务所名单上加上有资格但还未被选聘的各类会计师事务所名单，构成各类合格会计师事务所候选名单；会计师事务所应从符合证监会、行业协会和金融基础设施有关规定规则的机构中遴选。申请IPO公司的大股东仍有权提名各类会计师事务所。
二是关于具体的选聘机制。梳理出有资格投票的中小股东名单和其持股数，并将其折算成可投的票数。为了减少中小股东盲从投票，应将会计师事务所等会计师事务所历史上对上市公司的审计结论等工作记录与违规记录（如有）附在其备选名录附注中，供中小股东参考。全市场的中小股东都没有投票推荐新的会计师事务所，则控股股东提名的各类唯一会计师事务所自动当选。如大股东推荐的某类会计师事务所不止一人，则以中小股东支持票多的当选。得票相同的，按投票时间优先原则录取。
如有中小股东投票推举新的会计师事务所，则其选聘排名优先于大股东提名的会计师事务所，录取原则同上。对已上市公司的会计师事务所的提名选举，可仅限于其持股股东。今后可考虑给上市公司债权人一定的选票权重，则选聘结果可能更加公允。
三是关于开展选聘工作的平台与硬件设施。会计师事务所选聘工作应在金融基础设施的现有系统基础上开发相应模块，并通过线上以数字化形式进行。选聘工作的操作平台和技术服务应由金融基础设施提供。投票明细和结果应当向投票人、提名人和上市公司董事会公开，接受监督。依托一级托管体系和数字化建设成果，由全市场股民通过线上客户端选聘会计师事务所具有现实可行性。而基于证券违法案件频发、中小投资者权益难以维护的现状，中小投资者应具有投票选择的主观意愿。
四是参与投票的中小股东的激励机制。除普通个人投资者外，持上市公司股票的证券投资基金有专业性，且有持股比例限制，属于部分中小股东的专业化代表，应鼓励证券投资基金，特别是指数基金积极投票。如最多票数的候选人有两个以上时，优先选取最多指数基金推选的；如还有两个以上，则选取最多主动型基金推选的。证券基金业协会要对基金公司投票工作执行情况进行跟踪统计排名并公布结果。有股票投资资格且所持股票符合中小股东标准的证券公司和各类资管公司等，证券业协会也相应对其投票工作进行跟踪统计，评价与公布。
此外，笔者认为还有一种方案是先由中小股东选出独董，再由独董占多数组成的审计委员会去选聘会计师事务所。这样很大程度上提高了独董的中立性，减少了上市公司实际控制人对独董的操控的可能性。同时相较于前一种方案，也更易与现行制度对接，但是单就选会计师事务所而言环节过多，不如第一种方案的中间环节少、操作简便。
四、其他配套措施
除前述会计师事务所选聘机制的创新改革外，相应的监管措施、信息披露标准以及试点范围等也应有配套措施，以促进创新试点方案落地推广。
一是落实严监管、强监管的监管理念，加大违法处罚力度。对仍然存在财务造假的会计师事务所及其从业人员，应进一步加大违法处罚力度。严格落实证监会《证券市场禁入规定》，对违反有关规定的有关责任人员采取证券市场禁入措施。在实践中，应借鉴五洋公司的审理结果，使会计师事务所承担部分直至全部民事责任；根据刑法第161条的规定，违反披露、不披露重要信息罪，情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，建议提升控股股东、会计师事务所相关责任人员的刑期至 20 年；推广证券行政执法当事人承诺制度，进一步完善相关民事赔偿衔接机制，促进证券行政执法的多元治理方式发展。
二是统一京沪深证券交易所证券发行人的XBRL信息披露模板标准，以方便投资人高效读取分析投资风险。交易所应借鉴中央结算公司的模板，进一步扩大证券发行人XBRL信息披露内容的数字化范围和水平。
三是建议取消IPO超发的规定。大量的超额认购常使上市公司突然间得到超过其支持实体经济发展所需的大量资金，扰乱其合理发展规划。有的上市公司可能用超募资金多上项目，使产品供过于求；有的上市公司把闲钱投资到自己不熟悉的虚拟经济，导致巨亏。这都会导致上市公司和其会计师事务所原来披露的投资回报预期部分落空，给全体股东带来损失；这有可能导致实际控股股东压力过大，从而放弃经营，变现撤资。所以，建议借鉴债券市场，如没有可追加的实体项目，一般不允许超发；而是通过数量招标或价格招标方式，资金募满即止。
四是建议在特定区域内的特定公司中开展试点，发布试点方案。①试点方案主要针对选举独立董事事项，对申请 IPO 公司所选聘的独立董事，由全市场中小股民提名选举。如中小股东放弃该项权利，则仍按照《国有企业、上市公司选聘会计师事务所管理办法》《上市公司独立董事管理办法》的相关规定进行选举。②选择特定类型的上市公司进行试点，主要是已受过行政处罚的企业和预备 IPO 的企业。③在特定区域内开展试点，保证风险可控，如深圳、上海浦东的先行示范区及北京国际科技创新中心，依托这些地区的政策优势开展试点。
（本文原载于《金融市场研究》2024.09 VOL.148，作者系中国环境科学学会气候投融资专委会委员刘凡）
