29日，中国政府网公布国务院关于《深圳市国土空间总体规划（2021-2035年）》的批复。至此，四大一线城市及直辖市的国土空间总体规划全部获批，各城市的城市性质、功能定位、城镇建设用地规模等均得以明确，而这些与城市的资源配置水平和发展机会息息相关。

　　四大一线城市及直辖市即北京、上海、天津、重庆、广州、深圳。它们均属于城区常住人口千万以上的超大城市。综合比较这六大城市的性质和定位差异，第一财经记者发现，北京、上海无论是城市定位还是城镇建设用地规模，都堪称“绝对王者”；广州以最为多样的“头衔”、定位，在京沪之外的四个城市中处于“综合地位”领先；深圳的规划建设面积最小，但拥有批复所未体现的“中国特色社会主义先行示范区”独特优势。

　　而在一些重合度较高的城市性质和定位方面，天津、重庆、广州、深圳均被赋予全国先进制造业基地功能，显示国家对超大城市发展先进制造业的重视；北京、上海、重庆、广州、深圳均属不同表述的科技创新中心，天津是先进制造研发基地，表明六城均须把科技创新放在重要地位；在国际门户功能方面，除了北京、上海、广州占据先天优势，深圳和重庆也获得对外开放门户定位，将会在对外交往方面发挥更大作用。

　　2022年，《全国国土空间规划纲要(2021-2035年)》正式印发，拉开了全国各级国土空间规划的大幕。在近日召开的2024年全国国土空间规划年会上，自然资源部有关负责人表示，目前我国已有31个省级国土空间规划得到批复，超过84%的市县国土空间总体规划批复实施，由国务院审批国土空间总体规划的城市也进入审批快车道。

　　值得一提的是，北京、上海的城市总规(当时称为“城市总体规划”)早在2017年就已获批复，其中，北京作为首都，是全国唯一由中共中央、国务院批复的城市。重庆、天津的国土总规分别于今年2月、8月获国务院批复。9月14日，南京成为全国首个获批的省会城市，广州紧随其后。

　　京沪：两大“绝对王者”

　　根据中共中央、国务院批复的《北京城市总体规划（2016-2035年）》，北京是中华人民共和国的首都，是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。

　　在此定位下，北京的发展目标是，2035年“初步建成国际一流的和谐宜居之都” “城市综合竞争力进入世界前列”；2050年远景目标为，全面建成“更高水平的国际一流的和谐宜居之都” ，成为“具有广泛和重要国际影响力的全球中心城市” “世界主要科学中心和科技创新高地” “弘扬中华文明和引领时代潮流的世界文脉标志”。

　　在城市人口和建设规模上，上述规划提出，到2020年，北京的常住人口规模控制在2300万人以内，2020年以后长期稳定在这一水平；到2020年，城乡建设用地规模由现状2921平方公里减到2860平方公里左右，到2035年减到2760平方公里左右。

　　根据国务院批复的《上海市城市总体规划（2017-2035年）》，上海是我国的直辖市之一，长江三角洲世界级城市群的核心城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市，国家历史文化名城。

　　上海的目标愿景是，2035 年“基本建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市”；2050 年“全面建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市”。

　　根据规划，上海以2500万人左右为2035年常住人口调控目标。至2050年，常住人口规模要保持稳定。建设规模方面，至2035年，全市规划建设用地总规模要控制在3200平方公里以内，并作为2050年远景控制目标。同时，预留规划建设用地机动指标约80平方公里，重点保障区域性重要通道和重大基础设施。3200平方公里的建设用地总规模在六大城市中是最大的，接近重庆主城区城镇开发边界的2倍。

　　由上可知，京沪两个城市，一个作为中国首都，一个作为中国城区人口最多的城市，其规划目标均看齐世界超级都市，无疑也是中国城市的领军者。需要指出的是，同样是国际化大都市，北京强调的是首都功能，跟经济关联度较高的城市定位仅提到科技创新中心；上海则更强调经济功能，明确提出了包括科技创新中心在内的“五大中心”定位。

　　津渝：天津金融获加分

　　重庆是2019年国家建立国土空间规划体系并监督实施以来，全国首个获国务院批准国土空间总体规划的城市。根据《重庆市国土空间总体规划（2021-2035年）》，重庆的城市性质是直辖市之一，我国重要的中心城市，国家历史文化名城和国际性综合交通枢纽城市。

　　重庆的核心功能定位为 “全国先进制造业基地、西部科技创新中心和对外开放门户、长江上游航运中心”。目标愿景是建设国家中心城市，建成更加彰显“山水之城、美丽之地”独特魅力的社会主义现代化国际大都市。

　　规划提出，到2035年，重庆市人口规模约3600万人，其中城镇人口约2930万人；城镇开发边界扩展倍数控制在基于2020年城镇建设用地规模的1.3倍以内。

　　城镇开发边界与城镇建设用地是包含关系，后者包含于前者之内。根据2023年10月印发的《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》，各省份按不超过2020年现状城镇建设用地总规模的1.3倍，控制城镇开发边界范围。

　　根据《重庆市城乡总体规划（2007-2020）》，至2020年主城区城镇建设总用地规模为1188平方公里，换算可知，2035年重庆主城区城镇开发边界应为1544.4平方公里。

　　今年8月9日，《天津市国土空间总体规划（2021-2035年）》获得国务院批复。批复明确，天津是直辖市之一，我国重要的中心城市，国家历史文化名城，现代海洋城市，国际性综合交通枢纽城市。

　　批复要求，天津要发挥全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区等功能，建设改革开放先行区和社会主义现代化大都市。规划提出，至2035年，天津市常住人口控制在1800万以内，城镇开发边界扩展倍数控制在基于2020年城镇建设用地规模的1.3倍以内。记者基于公开数据计算得知，到2035年，天津的城镇开发边界将控制在1885平方公里以内。

　　将重庆和天津进行对照可以发现，两者的城市性质高度相似，都是直辖市和重要中心城市、历史文化名城，天津仅多一个“现代海洋城市”性质。而在城市功能上，两者都是先进制造业基地和科技创新、研发中心；两者都是重要的航运城市，承载着对外开放、国际交往的功能。

　　除此之外，天津的城市功能多一个“金融创新运营示范区”，这是同为直辖市的重庆所没有的重要定位，一线城市广州也没有。这是2015年出台的《京津冀协同发展规划纲要》赋予天津的功能定位，对天津的发展起到重要推动作用。今年7月30日，中国人民银行、金融监管总局等部门联合印发《关于金融支持天津高质量发展的意见》，从七个方面提出34条重点任务和保障措施，以进一步提升天津金融业发展质量和服务实体经济能力。

　　穗深：深圳有“隐藏好牌”

　　9月15日，《广州市国土空间总体规划(2021-2035年)》获国务院批复。广州规划的一大亮点是提出面向2035年建设“具有经典魅力和时代活力的中心型世界城市”。规划明确了一个目标愿景、六个城市性质和四项核心功能，堪称超大城市中“头衔”最多样、定位内涵最丰富的城市。

　　一个目标愿景指广州要建设具备全球吸引力、集聚力、影响力和控制力的中心型世界城市。六个城市性质指广州是广东省省会、中国重要中心城市、国家历史文化名城、彰显海洋特色的现代化城市、国际性综合交通枢纽城市、科技教育文化中心。四项核心功能即广州要发挥国际商贸中心、全国先进制造业基地、全国综合性门户、国际科技创新中心重要承载地功能。

　　规划提到，到2035年，广州的城镇开发边界面积控制在2135平方千米以内。

　　而国务院批复的深圳总规明确，深圳是经济特区，国家创新型城市，现代海洋城市，国际性综合交通枢纽城市。批复提到，深圳要发挥全国性经济中心、全国先进制造业基地、对外开放门户、国际科技创新中心重要承载地等功能，建设好中国特色社会主义先行示范区，成为我国建设社会主义现代化强国的城市范例。

　　规划要求，到2035年，深圳的城镇开发边界面积控制在1130.74平方千米以内。这在六大城市中是最小的，只有广州的一半多一点。

　　第一财经记者梳理发现，广州、深圳的最新总规，是国家对这两个城市批复的第三版规划。三个版本规划中，两市的地位逐步提高。其中，广州的城市定位从最初的“广东省的政治、经济、文化中心”“华南地区中心城市之一”，跃升为“我国重要的中心城市”等。深圳的城市性质和功能定位升级更大，由2000年的“我国的经济特区，华南地区重要的经济中心”，到 2010年成为“全国性经济中心城市和国际化城市”，再到这次被赋予“全国性经济中心、国际性综合交通枢纽城市、国际科技创新中心重要承载地”等，十几年间完成了“三级跳”。

　　而就广州、深圳进行对比可以发现，两者各有千秋。广州的“我国重要的中心城市”“科技教育文化中心”“全国综合性门户”等头衔是深圳没有的，而深圳也拥有“经济特区” “国家创新型城市”“全国性经济中心”等独特头衔。

　　同时，这次批复里没有体现的重要一点是：深圳还是中共中央、国务院确立的中国特色社会主义先行示范区。而先行示范区的发展目标是：到2035年，成为我国建设社会主义现代化强国的城市范例；到本世纪中叶，成为竞争力、创新力、影响力卓著的全球标杆城市。外界认为，这一定位，或称期待，在全国属于“独一份”。