普陀区案例编写组

　　【编者按】为深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记考察上海重要讲话精神，推动十二届市委三次、四次全会精神落实落地，促进理论创新和实践创新良性互动，中共上海市委宣传部开展“新思想引领高质量发展”优秀实践案例征集活动。通过组织遴选一批优秀案例，深入总结上海以首创性实践推动高质量发展的探索成果，深入阐明中国理论指导下的上海实践及其彰显的中国道理，充分展现党的创新理论的强大真理力量和实践伟力。为生动反映全市各部门各单位在推进高质量发展中形成的好经验、好做法、好机制，切实发挥优秀案例的示范带动作用，现将这批优秀成果以专版形式陆续刊发。本报聚焦上海16个区的优秀案例，今天刊发普陀区专版。

　　站在“真如境”这片热土，满眼欣欣向荣的场景。谁能想到，这片土地曾是上海市中心城区规模最大的“城中村”红旗村。普陀区用整整10年彻底改变了这里“脏乱差”的局面——前5年整理土地、整治环境，后5年功能规划、更新建设，飞速建成红旗村这片约100万平方米的发展新高地，打造真如城市副中心的“真如之眼”。

　　十年磨一剑，回眸上海城中村改造的“红旗模式”，从破到立，一路走来，普陀区委始终践行习近平总书记“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”“人民城市人民建，人民城市为人民”等重要论述，理顺开发主体、协同多方力量、创新运营理念、推动城市更新，走出了一条符合上海这座超大城市治理现代化要求的高质量发展道路。

　　创新动因

　　红旗村隶属于长征镇，东起宁川路，西至曹杨路，南靠武宁路，北邻铜川路，占地586亩。红旗村是改革开放后镇内农村集体经济发展的排头兵，更是全国集体经济股份制改革的先行者。

　　和许多处于过渡状态的“城中村”一样，红旗村同样有着独特的经济社会空间结构特征，从诞生起就成为城市问题最集中的场所之一，主要表现为与城市景观格格不入、社会问题突出、用地效率低下等。

　　2013年国务院下发文件，将“城中村”改造列为新型城镇化的重要内容，据此，上海市政府出台了“城中村”改造的规划、土地、财政、金融、补偿安置等政策，还成立了“城中村”改造工作领导小组和办公室。正是这样的契机，使地处真如城市副中心的红旗村获得改造的良机。如今回看，上海城中村改造的“红旗模式”成功的第一步，就是理顺了改造的主体。

　　2014年，普陀区国资企业中环集团和长征镇集体经济组织合资设立红旗村改造主体公司上海中环天地投资有限公司（以下简称：中环天地），自此，地块改造工作全面快速推进。普陀区在国内“城中村”改造经验空白的前提下，采用了政府主导型模式，主要有三大鲜明特征：

　　其一，上下联动，组织得当。普陀区成立了以区领导挂帅的改造指挥部，并将改造项目作为培养年轻干部的重要基地，组织召开了一系列专题研讨会，充分调动各有关部门和单位业务骨干工作的积极性，将具体任务分解细化、落实到单位和个人，还制定了系统严格的考核督办制度和办法，为红旗村改造提供了可靠的制度保障。

　　其二，统筹规划，综合平衡。立足于《上海市真如城市副中心控制性详细规划》和《上海市普陀区石泉社区控制性详细规划》，统筹绿地、河道、高压线路三者之间关系，提高各功能地块之间的协调度，优化区域功能，增加建设用地面积，适当提高住宅开发占比，以保证项目开发与区域经济发展、农村集体经济组织发展和社会效益的综合平衡。

　　其三，保障民生，公正透明。尊重村居民改造意愿，维护群众切身利益，支持村集体经济组织的可持续发展。依据上海市政府相关文件精神，制定了集体土地居住房屋补偿方案、居住房屋补偿人口认定办法等制度。在红旗村土地和房屋征收、利益分配过程中，严格依法办事，做到程序正当、公平补偿、结果公开，以保证当事人利益分配的公开、公平、公正，同时为农村集体经济组织职工提供了就业保障。

　　主要做法

　　习近平总书记指出：“城市是人集中生活的地方，城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民。要坚持广大人民群众在城市建设和发展中的主体地位，探索具有中国特色、体现时代特征、彰显我国社会主义制度优势的超大城市发展之路。”可以说，以人民为中心的发展思想贯穿红旗村改造全过程。

　　（一）理清土地权属，确定改造方式

　　红旗村兴建于20世纪50年代，许多土地资料缺失、权证不齐，而土地性质既有长征镇红旗村、五星村等集体所属土地，也有包括上海铁路局、国家电网在内的央企所属土地，还有市属、外区、本区等各类企业约20家。

　　土地权属调查是个大难题。工作人员从村档案室到长征镇用地所，从区规土局地籍科到市规土局地籍事务中心，层层筛查、多方佐证、反复校验。经过4个多月的精细排摸，地块资料逐步完善，土地性质、权属、面积和边界得以明晰，详尽可靠的一手资料为地块后续征收改造打下了坚实的基础。

　　由此，586亩土地被划分为两种改造方式——项目公司改造和土地收储。其中，470亩土地由中环天地牵头改造，116亩土地由区土地发展中心收储。

　　（二）妥善分流疏导，促成市场关闭

　　曹杨路果品市场等市场的关闭，是整治工程的第一场胜利会战。所有工作人员都深知，“开门战役”的成败将直接影响到后续改造，如能一炮打响则能鼓舞士气。

　　当时，长征镇成立了由主要领导挂帅的工作组，与中环天地工作人员以及普陀区的挂职干部们一起，请来许多退休的村书记、老村长当“高参”。考虑到当地村民的收益与市场关系密切，工作组认真制定职工安置和保障方案，同时解决了一些历史遗留问题。对于经营户，一是积极为周边市场招商单位提供招商平台，尽可能地让其多接纳经营客户；二是走出去，主动联系周边市场，介绍市场经营户情况，为他们牵线搭桥；三是积极支持和鼓励个体、私营企业在周边寻找合适的场所建设开发新市场，疏导分流经营户，并帮助他们协调矛盾解决困难。不到2个月时间，工作人员新开发了3个市场，使经营户得到妥善的分流疏导，有效化解了市场关闭的阻力和矛盾。

　　2015年10月31日，9大市场正式关闭。关闭的前几天，红旗村集体土地征收协议正式签订，市场清退资金在第一时间支付到位。“红旗村改造必须保障村队利益”的承诺，让群众心服口服。

　　（三）坚持高位推动，妥善安置村居民

　　早在红旗村改造方案刚刚获批时，区政府就开始落实村居民的安置房源，将地块内的原铁路石泉货场部分土地安排为安置房源用地，并将其列入区政府重点督办项目，让村民实现回搬。这个做法在当时还十分罕见。

　　最能体现“红旗速度”的，当数2016年上半年的“战役”。2016年，上海市委将“补短板”作为一号课题，重点聚焦“五违四必”区域环境综合整治和交通综合治理。普陀区委、区政府立下“军令状”，比原定计划提早半年，在2016年6月底前完成红旗村综合整治。改造指挥部在最短时间内作出了反应：变压力为动力，以6月30日为节点，重排计划、倒推任务、破釜沉舟。区领导将区纪委也拉进团队，明确实施“问责机制”。同时，把改造指挥部平台升级成为“五违四必”环境综合整治大平台，指挥部每日通报进展，区领导全方位督战推进。在多方密切配合下，任务终于按时完成。

　　2016年6月29日，上海市委、市政府“补短板”综合治理现场会在红旗村召开。7月11日，市住建委对红旗村进行实地踏勘，红旗村顺利通过市级区块生态环境综合治理工作验收。最终，9大市场关停、6万人口迁移、36万平方米旧房拆平落地，村民动迁签约率达到100%。普陀区后来也兑现了将部分商办用房以成本价留给集体经济组织的承诺。

　　（四）注重规划引领，多方协同攻坚

　　土地整理完成后的红旗村重新成为一张“白纸”，激发起无限想象力。至2020年2月，红旗村8幅建设用地分批完成出让，由中海地产联手中环集团、长征镇集体企业成立平台公司海升环盛进行合力开发，打造总面积约100万平方米的城市地标综合体，“臻如府”住宅和“真如境”商办项目启动。

　　规划设计迅速启动，难题也浮出水面。一是红旗村用地范围内有6路高压电力架空线穿越，实际可建设用地大大减少；二是轨交14号线真如站至中宁路站隧道区间规划从红旗村地块中心穿越，地块使用同样受影响；三是地块内有公园用地和不可移动的古树名木，开发建设进一步受到制约。

　　普陀区和开发方共同研判作出决策：首先，实施高压电力架空线的移位及电缆线路整理，通过优化电力线路走向腾出发展空间；其次，大刀阔斧进行路政建设，打通原来在红旗村地块中断的外部道路，并抓住轨交14号线全线施工的窗口期，用2年时间在“真如境”地块下方建成轨交14号线区间保护设施工程，使14号线在地下四层徐徐穿过，既保障了地铁运营安全，也避免地块被分割破碎，为实现垂直城市建设理念打下坚实基础；最后，为不可拆除的文保点——一株600年的古银杏树留出日照空间，围绕其设置了与环宇城贯通的银杏主题广场，打造水景、栈桥和开放空间三条景观轴线，古树与真如古寺两两相望，与其他景观一道成为“真如境”古今同辉的城市景观。

　　实际成效

　　城市更新“一头连着民生，一头连着发展”，这是红旗村建设进入新阶段的必然选择，是践行人民城市重要理念的内在要求，是提升城市核心功能的重要支撑，是推动区域经济持续向好的重要抓手。

　　（一）从地理维度来说，建起产城融合“城市岛”

　　短短几年里，由红旗村蜕变而来的“真如境”地块成为面向未来的“TOD+PARK”（以公共交通为导向+生态公园的开发模式）产城融合新空间。

　　真如水系和海纳公园将整个商业商务地块缝合为一个整体，形成生产、生活、生态全业态的完整闭环，使“真如境”成为市中心一座名副其实的“城市岛”，立体式交通体系将地上、地面、地下纳入一体化建设。未来，地面道路、步道以及地下通道还将串联起整个区域交通，延伸连接形成“生长型”结构，像树根一样将根系渗透到周边区域。

　　高压线下方的空间成为总长6.3公里的真如绿廊，绿廊下方形成5.7万平方米的地下空间，如今已引入山姆会员超市。开发方为山姆量身打造了挑空9米的仓储式购物空间，整个地下空间具有相当高的灵活性，未来可以成为停车空间，是土地开发模式与商业运营模式的双重创新。

　　（二）从民生维度来说，让百姓“共建共享”发展成果

　　红旗村的村民是整个改造过程中的受益者。“城中村”改造“动”的是集体土地，保证村民利益不受损，关键在于建立可持续造血机制。集体经济组织除了通过入股形式参与“真如境”项目获取开发收益之外，还可以按成本价回购真如核心位置的商办物业来获取长期稳定的资产收益。

　　红旗村集体资产回购的持有型物业为“中海中心”C座，又名“鸿企中心”，“鸿企”二字正取了“红旗”谐音。由于集体企业缺乏高端商办管理经验，便委托中海地产商务管理团队进行第一批次转租，建立专业运作模式并为村集体培养人才团队，确保未来招商品质不走下坡路。专业团队从产品定位、设计、工程、协调，再到招商推广、运营管理，提供全链条服务，相当于村集体的服务商。同时，村集体选拔有能力的年轻人更深入地参与管理，帮助村民们管好集体资产，让大家的钱袋子鼓起来。

　　此外，一系列可感可知的数字应用场景正无声地融入日常生活。如今，在真如轨交站区域，通过融合应用交通、轨交站点、商业综合体等数据资源，布局了智能交通、数字商圈、智慧轨交等应用场景；以海纳小镇数字交通应用场景为例，通过停车诱导发布系统和智慧停车场，在南郑路（曹杨路—真华南路）段增设可变车道，智慧化的交通管理方式正在缓解交通压力，起到驱动人流、让车流有序畅行的作用，为周边市民提供舒适便利的交通环境。

　　（三）从产业维度来说，瞄准优质企业“筑巢引凤”

　　由6栋写字楼组成、总体量约30万平方米的“真如境”中海中心商务楼群，成为普陀区吸引优质产业的“最强载体”。

　　自2023年10月正式竣备招商开始，中海中心已引入多家优质企业，如世界500强企业旗下研发公司艾尔维、日本知名广告公司凸版利丰、A股上市公司宣亚国际、专精特新企业岐海防腐、知名新媒体广告企业明堂传播等。中海中心的商业招商已饱和，办公招商进展顺利，未来成熟期税收预计可达7亿元。

　　在新质生产力蓬勃发展的今天，中海中心以“全球招商”为定位，计划打造普陀区的总部基地和创新基地。三大招商策略由此制定：其一是地标招商，以2栋超200米的双子塔楼宇为切入点，“招大商”吸引标杆企业，抓住中央活动区的外溢企业和长三角区域的升级企业；其二是产业招商，以中海中心C座上海数字广告园为中心，在引入数字广告类企业的同时，策划广告节、引入广告协会，落实立体式产业服务体系，打造全市数字广告高地；其三是门户招商，随着武宁路道路改善，武宁路沿线的科研院所（如上海电器科学研究所、国家机器人检测与评定中心、华东电力设计院等）对长三角的制造业企业辐射能力加强，逐步形成集研发、生产、管理、销售于一体的企业集聚区，加大“走出去”招商力度，充分发挥沿沪宁产业创新带上重要节点的作用。

　　如今，“真如境”正在积极探索数字广告新模式、新业态，推动数字广告与普陀“中华武数”科创布局深度融合，鼓励数字广告与网络文化、元宇宙、电子竞技等新业态融合发展，加快培育新质生产力。以建设市级数字广告园区为引领，元隆雅图、剧星传媒等近千家数字广告企业牵手普陀，不断有“上下游”成为“上下楼”、“左右邻”成为“产业链”。2023年全区的广告产业实现营收近300亿元，同比增长32%，跑出了前所未有的“加速度”。据此，普陀区出台了支持数字广告业发展的11条政策，涵盖产业集聚、行业交流、金融服务等多个领域。与复旦大学、华东师范大学等高校签署《人才培养战略协议》，以专业人才支撑产业发展。

　　总结思考

　　高质量发展是新时代的硬道理。回顾十年发展路，普陀人在红旗村的蝶变中深刻理解高质量发展的理论意蕴，在实践中更好地把党中央关于推动高质量发展的决策部署落到实处。大家深刻认识到，红旗村蝶变的本质就是集全区之力攻克难题，凭借着“想干事的人总有很多办法”的信念，打造出一个城市更新的样本。

　　（一）以人为本，践行人民城市重要理念

　　人民城市的核心要义是城市建设依靠谁、为了谁、怎样建设。在改造红旗村的过程中，以政府为主导的各方力量，统筹局部探索和整体推进，通过不断创新整治、规划开发、探索管理模式和出台配套制度等，将人民城市重要理念融入城市建设与治理的各个环节。

　　城市更新过程中，必须把让人民宜居安居放在首位，啃硬骨头、打攻坚战，打造与社会主义现代化城市相适应的群众生活居住空间。对照“加快建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市，在推进中国式现代化中更好发挥龙头带动和示范引领作用”的目标，今日的“真如境”已经成为普陀区乃至上海的一张“以人民为中心”的亮丽名片。

　　（二）统筹协调，民生保障与产业发展协同

　　“真如境”蝶变过程中，注重产城融合与职住平衡，通过产业人才的导入和常住，反向赋能产业发展、商业连接和城市建设。在此过程中，持续着眼成本管控，加强更新模式统筹，找到群众接受意愿、市场参与动力、财政承受程度的平衡点，做到对地区规划精准施策，统筹考虑当前和长远、民生与经济等关系。

　　产业培育过程中，要以新质生产力保障和改善民生。如今，海纳小镇正在孕育一批更智能、更高效、更低碳、更安全的新型科技企业，推动生产力跃上新台阶，在经济发展加速的同时，也为改善民生提供了更优质的基础，包括布局立体交通体系、完善高端住宅和人才公寓体系、建设更低碳环保的城区等，从而以新质生产力推动形成高质量发展的新动能、新优势。

　　（三）区域联动，融入副中心发展大局

　　真如城市副中心立足上海“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局，围绕普陀区“一带一心一城”中的“一心”建设目标，正在成为协同创新和数字化转型新高地。“真如境”作为真如城市副中心的核心板块，为整个副中心的发展提速赋能，而副中心的整体规划也为“真如境”的后续发展提供动力。

　　融入副中心发展大局，“真如境”聚焦数字化转型示范区建设，以海纳小镇为抓手，与杭州云栖小镇、无锡雪浪小镇三镇联动、协同发展；将通过深入挖掘整合武宁路沿线科创资源，做大做强做优创新合作平台，让科研成果落地生根。

　　如今，“红旗模式”正在不断复制、推广和重生——普陀区以打造“半马苏河”为抓手，逐步激活城市岸线的活力；新中国第一个工人新村曹杨新村，探索建设覆盖全域的“15分钟社区生活圈”；万里街道打造慢行交通示范片区及无架空线示范区，践行空间融合和绿色发展理念……高质量发展的一个个新样本，正在普陀开花结果。