2023年，中国常住人口城镇化率提高到66.2%。传统观念认为，城市化占用农业用地并减少农业人口，会威胁粮食安全，还可能带来严重的环境污染问题。研究表明，城市化实际上是人口从低人口密度的农村迁移到高人口密度的城市，反而可以节约土地。根据保守测算，如果2050年可以达到80%的城镇化率，在扣除城市扩张的占地部分后，农田面积可以净增加5万至8万平方公里。同时，农村人口大幅度减少，大量废弃宅基地和田埂被拆除，可以让90%的耕地实现块均150亩以上的规模化经营。这不仅可以增加粮食产量、提高农民收入，还有望让区域环境污染减少一半左右。

　　「影响评估」

　　城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，健全推进新型城镇化体制机制是进一步全面深化改革的重要内容。新形势下，应继续稳步推进新型城镇化，尽早落实农民进城的基本公共服务均等化，加快农业转移人口市民化。同时，促进城乡要素平等交换、双向流动，促进城乡共同繁荣。

　　一是有利于农业规模化发展。

　　最新研究表明，中国农村居民点的占地面积约为城市的3倍，农村常住人口数量则仅为城市的一半左右。如果城镇化率以每年约1%的速度增长，到2050年将有3.3亿至4.7亿人口从农村转移到城市。假如城乡建成区人口密度保持不变，更多空置和废弃的宅基地可以被复垦出来。“城市扩张”的一个原则是单位建设用地GDP更高的城市优先考虑，同时考虑区位优势和城市发展连片性。由此，那些被耕地包围、交通不便的宅基地会优先被复垦，进而实现规模化经营。农业用地总量增加与规模化经营，有利于农业现代化发展，不仅可以增加粮食产量、提高农民收入，还可以降低农业生产成本、提高农产品竞争力、减少进口依赖，从而进一步保障粮食安全。

　　二是有利于促进种养结合，减少养殖业污染。

　　农业固定观察点数据显示，农村种植业和养殖业结合的家庭比例从上世纪80年代超过70%大幅下降至目前的10%左右。农地规模小、非农业收入占比高是导致种养分离的主要驱动因素。相较于仅种地的农户，种养结合的农户施用更少的化肥、更多的有机肥。研究表明，城市化可以让更多人从城市打工兼职农业生产转变成为全职的职业化农民，并有余力经营养殖业，为重新匹配种植业和养殖业提供了可能性。

　　三是有利于减少区域污染排放，缓解空气和水体污染。

　　城市化推动农业规模化、种养结合以及农村生活源污染消失，能够极大地减少城乡区域尺度上氨气、氮氧化物和硝态氮在内的活性氮排放。部分移动源和生活源污染伴随人口进城后会出现集中化趋势，导致城市排污量增加，但由于原来在农村的面源污染排放变成了点源排放，为集中处理提供了可能，如污水处理厂的提标改造。

　　尽管城市化可能会增加长三角、珠三角的氨气、氮氧化物排放量，但这些沿海地区的气象条件相对有利于空气污染物扩散，PM2.5浓度不会显著增加。加之中上游的农业规模化发展以及农村生活源污染减少，水体污染排放会全面降低，入海污染负荷有望减少一半，将极大缓解长江、珠江的水体污染问题，有利于全国层面实现“双碳”目标。

　　「政策建议」

　　在健全推进新型城镇化体制机制的过程中，应进一步破除城市化不利于粮食安全和生态安全的认识误区，并积极采取措施来确保粮食安全与环境保护协同，推进城乡融合发展。

　　一方面，活化土地经营权，推进大规模高标准农田建设。

　　在完善土地流转制度的基础上，探索创新土地经营权活化路径。目前，农民通过自主出租、转让等形式流转土地经营权，容易出现流转不稳定、破碎化等难题，导致土地流转比例难以持续提高。可探索“保底收益+按股分红”等村集体土地流转经营新模式，进一步优化农村土地资源配置，提高农村生产力；基于浙江“千村示范、万村整治”工程经验，深入开展乡村荒废宅基地和破碎化耕地整治，推进大规模高标准农田建设。

　　在满足城市未来占地的前提下，中国仍有潜力净释放1亿亩以上农村建设用地用于农业生产。同时，在全国适宜地区推进高标准农田建设和提质改造，通过土地整治减少田埂和田间小路，还有潜力增加5%以上的耕地。为此，建议在农业人口减少较快的地区，率先推进农业用地“小田变大田”改革，增加耕地规模，提高耕地质量，为农业现代化提供基础支撑。

　　另一方面，协同区域一体化与环境治理。

　　以村集体为单元，开展农田规模化经营，并根据需求动态调整最佳经营规模，确保农业经营收益基本与城市居民收益相当，缩小城乡收入差距，实现共同富裕。

　　同时，推动种植业和养殖业空间上和权属上统一，确保种植业经营者有足够的土地来吸纳自身畜禽养殖所产生的废弃物，真正实现种养结合，有效控制农业面源污染。对城市集中的生活污染和移动源污染开展提标改造，加大处理力度，实现区域环境治理的整体改善。

　　总之，可进一步推广“千万工程”经验，全面整治乡村荒废宅基地和破碎化耕地，积极建设大规模高标准农田，推动农业规模化、现代化和绿色发展。在此基础上，深入开展以村集体为单位的农业规模化经营，实现空间和权属上的种植业、养殖业耦合，对城市点源污染进行提标改造，确保粮食安全和区域环境保护的协同实现。

　　（作者：浙江大学环境与资源学院求是特聘教授谷保静，四川农业大学资源学院副教授邓欧平）