专项债券资金用作项目资本金，是筹集重大项目资本金、有效发挥政府投资“四两拨千斤”撬动作用的重要举措。近日，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（下称《意见》），明确将扩大专项债券用作项目资本金范围，提高专项债券用作项目资本金的比例。
受访专家认为，随着一系列政策优化，专项债券用作项目资本金的整体规模将有所提高，但在实施上可能会受限于依然有限的支持范围以及配套的商业化融资。为更好扩大有效投资，应打出政策“组合拳”，在继续优化专项债券政策的同时，还需从营商环境、配套金融支持政策等方面协同发力。
改善地方项目资本金筹资能力
为鼓励地方项目建设依法依规通过市场化融资途径解决资金来源问题，近年来支持专项债券用作项目资本金的政策不断完善。2019年中央对外印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，明确允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。《意见》发布前，专项债用于项目资本金的比例已逐渐提高至25%。
近年来，多地积极发挥专项债券用作项目资本金的撬动作用，加快重大项目建设，服务经济社会发展。企业预警通数据显示，2024年以来，项目资本金主要分布在铁路、政府收费公路、其他交通基础设施、农林水利等领域。
用好专项债券资金方面，一些经济实力偏弱的省份展现出更为积极的态度，部分省份专项债用作资本金的比例甚至接近《意见》发布前规定的25%比例上限。如，2023年专项债用作资本金比例最高的三个省份为云南、海南、陕西，该比例达到24.13%、22.20%和21.38%。2022年广西、云南该比例也达到24.47%和20.92%。
我国长期以来对固定资产投资项目（下称“投资项目”）实行资本金制度，项目资本金必须为非债务性资金。一般来说，承接项目资本金的主要来源是企业自有资金、股权融资资金或专项债券资金等。360数智科技集团高级投资总监唐川此前在接受证券时报记者采访时表示，部分地区专项债券资金用于项目资本金的比例较高，或说明该地区其他几项融资途径相对匮乏。
在当前背景下，提高使用比例上限对于部分项目资本金筹资能力偏弱的地区有现实意义。2025年是完成“十四五”规划目标任务、实现“十五五”良好开局的关键之年，一大批重大工程和重点项目有望在年内开工。受访专家普遍认为，本次《意见》出台恰逢其时，2025年专项债用作项目资本金的规模有望提高。
最大限度撬动社会资本
自2019年中办、国办发文允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金以来，专项债券用作资本金的比例上限历经多次提高，但使用比例整体偏低的局面仍然存在。
记者根据企业预警通数据测算，2020年至2023年，我国专项债用作资本金比例分别为7.30%、8.96%、6.90%和7.66%。记者还从财政部了解到，2024年前10个月各地累计发行专项债券用作项目资本金超3000亿元，对应用作项目资本金的比例超7.6%。
长期以来，专项债券用作项目资本金按照有关规定，主要用于国家重点支持的铁路、国家高速公路等项目。业界普遍认为，有限的使用范围和专项债券对项目收益平衡的要求，是近年专项债券用作资本金比例偏低的重要原因。
“专项债券对项目有严格的财务、现金流等要求，只有收益性较好的优质项目才符合条件。由于项目收益往往存在不确定性，导致专项债券用作项目资本金的比例不会很高。”上海财经大学中国公共财政研究院讲师汪峰告诉证券时报记者。
本次《意见》明确在专项债券用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理，其核心目的在于规避“项目等资金”的困境。
《意见》还将支持范围扩展至新基建、新能源、新产业、城市更新、养老卫生、保障性住房等22个领域。中国人民大学行为实验财税研究中心研究员杨素向记者表示，从经济效益上看，这些领域是我国经济长期稳定发展的重要基础，专项债券的介入不仅能增强项目资本金实力，还能发挥“乘数效应”，提升市场化融资能力，撬动社会资本、金融机构的投资意愿，从而带动相关产业的发展，对经济的高质量发展具有积极作用。
“总体来说，扩大专项债券用作资本金范围，充分发挥专项债券的杠杆作用，最大限度撬动社会资本，旨在集中财政投资效应，提高投资效率，从而优化资源配置，加速经济动能转换。”汪峰表示。
协同发力
让社会资本“敢投”
近年来，项目资本金筹资难问题愈发突出。人民银行货币政策司司长邹澜曾在2022年指出，项目资本金到位困难成为制约项目建设和贷款投放的重要因素之一。
多位受访专家预计，随着《意见》一系列举措落地，未来地方政府使用专项债券作为项目资本金的整体规模将有所提高，但使用比例难以大幅提高。中国投资咨询有限责任公司副总经理谭志国向记者表示，尽管专项债券用作资本金的范围有所扩大，但相较于专项债券投资范围的扩大，仍然较小；且专项债券用作资本金的相关要求比较高，配套的商业化融资也有诸多困难。
2022年，为加大对基础设施建设项目的贷款支持力度，人民银行曾支持国家开发银行、农业发展银行分别设立3000亿元金融工具补充投资重大项目资本金，还可为专项债券搭桥。受访专家认为，在2025年，金融部门可考虑配套支持政策，更好支持项目资本金筹资。
谭志国表示，进一步发挥政府投资带动作用，需要通过改善营商环境，完善投资管理体制，吸引社会资本投资，促进投资效率提升，扩大有效益的投资。同时，金融部门应配套相应的鼓励政策，优化国有金融机构的考核。通过一系列政策“组合拳”，让地方政府愿引、社会资本敢投、金融机构敢贷。
