■中国经济新形态及新政策（三）
□杨成长龚芳方思元
□ 服务业与制造业的发展模式、驱动因素明显不同，对宏观调控政策的适应性要求也有所差异，要从功能型服务业、专业服务业、公共服务业和其他生活性服务业等四大类服务业面临的差异化、个性化问题出发，分类施策，更好发挥服务业在经济发展中的稳定器作用
□ 功能型服务业的突围发展要着力突破自然垄断等制度瓶颈，以及数字化变革带来的转型压力，加快明确一系列有针对性的制度创新、模式创新举措，推动功能型服务业提质增效
□ 加快出台支持专业服务业发展的系统性政策，补齐我国专业服务业功能短板，通过科技服务业推动科技成果转化、知识产权价值化，通过信息服务业支持企业数字化、智能化转型，通过商务服务业提升企业经营效率
□ 要在保基础、保需求的基础上，加快健全公共服务业多元化供给机制，统筹公共服务业的公益性、普惠性、盈利性，通过服务业负面清单打破体制机制瓶颈，依托制度型开放引进优质供给主体，为社会资本进入提供稳定的政策预期
□ 居民收入的稳定增长及对美好生活的向往催生多元、差异化的生活性服务需求。未来要加快其他生活性服务业扩容提质步伐，增强有效供给能力，激发服务消费内生动能，培育新增长点
中央经济工作会议高度重视服务业的发展，在促进服务消费、扩大服务业开放、发展服务贸易、扩大普惠养老服务等领域作出一系列部署。在继续稳定制造业发展动能的基础上，要充分认识到当前进一步提升经济发展动能的核心在于服务业。要从我国各类服务业发展面临的难点出发，分类施策，加快突破各类服务业的观念瓶颈、制度瓶颈、能力瓶颈，出台一系列有针对性的制度创新、模式创新举措，推动各类服务业高质量发展。
一、服务业是培育未来经济增长动能的关键
当前我国经济及产业结构正在经历从制造业向服务业转型的重要变革，服务业发展空间巨大。改革开放以来，我国工业化进程加速推进，制造业优势不断积累，制造业增加值连续14年位居全球首位。随着我国从工业化步入后工业化时期，资本积累增速放缓，工业及制造业增加值占比下滑，2000年到2023年，工业增加值占国内生产总值比重从40%降至32%，其中纯制造业降至26%。与此同时，服务业增加值占比从40%提升至55%，服务业已成为我国经济增长最重要的稳定器和引擎。国际数据对比显示，当前我国经济总量约为美国的65%，而服务业仅为美国的44%，我国服务业仍有巨大的发展空间。
（一）服务业转型发展对宏观调控政策提出新要求
过去，围绕制造业发展，我国宏观调控政策取得显著效果，然而服务业与制造业的发展模式、驱动因素明显不同，对宏观调控政策的适应性要求也有所差异。
首先，制造业是投资驱动型扩张模式，而服务业的扩张更侧重于技术创新、模式创新。过去我国经济分析工具及宏观调控工具主要围绕库存周期、产能周期展开，对服务业的引导效应并不强。
其次，制造业发展有可能面临产能过剩问题，过去宏观调控的重点在大力推动供给侧出清。然而我国服务业长期处于供不应求状态，一方面我国公共服务业的供需缺口较大，居民对于优质医疗、教育、养老、住宅等服务需求不断提升，但优质公共服务供给还较为不足。另一方面，随着我国企业科技化、数字化、绿色化转型需求日益提升，企业亟需知识密集型的专业服务业，然而当前我国专业服务业发展水平相对较低。因此，过去以供给侧结构性改革为主的调控政策恐难以适应服务业的发展。
最后，当前数字经济的快速发展驱动服务业形态加速演变，商业、金融、医疗等服务业日益平台化、数字化、线上化，同时不同行业间的融合和跨界创新形成了更多新型服务形态，创造了大量新需求、新场景。宏观政策思路要在过去关注需求牵引供给的基础上，更加注重供给创造需求。
（二）四大类服务业发展重点各不相同，要从问题出发，分类施策
与传统制造业按照产业链上中下游进行划分的方式不同，服务业主要根据服务功能进行分类，可以分为功能型服务业、专业服务业、公共服务业和其他生活性服务业。
功能型服务业既服务于生产，也服务于生活，为企业及居民提供增值服务，主要包括金融、电信、交通、商业、能源等行业，是我国经济社会运行的重要基础。当前我国功能型服务业主要存在突出的体制性垄断问题，且在数字化变革下，传统线下功能型服务业受到冲击较大，亟须加快转型发展。
专业服务业服务于企业生产全过程，能够促进技术进步、提高生产效率，主要包括信息服务业、商务服务业、科技服务业三大类。然而当前我国专业服务业发展水平偏低，难以满足企业三化转型需求，亟需提升服务能力。
公共服务业覆盖居民全生命周期，包括教育、医疗、养老，是居民支出的重点领域，也是保障社会整体福利水平的重要产业。当前我国公共服务业面临的突出问题是多元化供给机制不健全，供给质量和能力不足，亟需在统筹公益性和盈利性的基础上推动体制性破局。
其他生活性服务业与市场密切相关，包括住宿、餐饮、娱乐、体育、居民服务等，虽然占比较低、规模较小，但却是满足人民美好生活需要的产业载体。当前我国其他生活性服务业主要存在零散化、效率低、服务质量不高等问题，亟需进一步规范化发展。
二、功能型服务业要着力突破制度瓶颈和转型难题
我国是金融大国、交通大国、电信大国、商业大国，功能型服务业是我国传统优势行业。功能型服务业的突围发展要着力突破自然垄断等制度瓶颈，以及数字化变革带来的转型压力，加快明确一系列有针对性的制度创新、模式创新举措，推动功能型服务业提质增效。
（一）要打破功能型服务业竞争性环节的垄断问题
能源、铁路、电信、水利、公用事业等功能型服务业属于上中游网络型基础设施，具有自然垄断属性。过去我国这一类型产业依靠自然垄断优势向下游竞争性环节延伸，导致民营企业在下游竞争性环节面临事实上的进入壁垒。党的二十届三中全会《决定》明确提出要“推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革”。当前，一方面，要保障能源、铁路、电信等功能型服务业的垄断规模效应，推动将有线通讯网络、电网、水网等自然垄断环节从整个行业体系中分离，并逐步实现独立运营。另一方面，要参考近年来电信行业在数据托管、云服务等增值服务方面引入市场化竞争机制的经验，以市场化和培育有效竞争为目标导向，加快放开可引入竞争的环节，面向社会资本扩大市场准入。例如，在公路铁路行业，要在保障公路铁路建设、维护等环节的垄断规模优势的基础上，加快放开服务区运营、管理系统等领域的市场化竞争。
（二）要持续发挥数字技术及数据要素作用，赋能传统功能型服务业提质增效
功能型服务业普遍具有枢纽性、线性流量特征和海量数据资源优势，数字化转型既能提升功能型服务业数据要素资源配置效率，还能创造新的商业模式，更好地满足客户个性化需求。当前：一要加快通过数字技术赋能传统业态升级，引导各类平台企业持续打造商业、物流等领域的开源开放平台，为企业提供数据分析、生态合作、业务培训等一系列具有正外部性的服务，推动传统业务加快转型，提质增效。二要加强对功能型服务业枢纽性和流量价值的挖掘，在金融、交通运输、商业等产业领域开展数据要素型企业认定、数据资产纳入企业资产负债表试点，激励具有枢纽性作用、拥有海量数据的央企、国企加快对企业数据的开发运用。
（三）要解决好数字化转型对部分功能型服务业的影响
近年来，随着数字技术的加速突破应用，以信息传输、计算机服务和软件业为代表的数字经济核心产业快速增长，而商业、交通运输业等功能型服务业增速有所下降，两者呈现此消彼长态势。
一方面，功能型服务业有巨大的基础设施和线下功能网络，数字技术的加速应用在提升线上业务规模的同时，也对线下业务形成一定冲击。当前我国传统线下商业、传统运输活动仍然具有较大体量，线上新业务还难以弥补传统线下业务退潮带来的缺口，进而在短期内影响整个服务业的增长。
另一方面，数字技术在降低供给端成本的同时也带来需求端过度的价格竞争和内卷，尤其在商业和交通运输业等市场化程度较高的领域，通常采用“价格战”的方式吸引消费者，影响企业经营效益。为更好推动传统商贸服务业适应数字化转型趋势，当前：一要加强对传统商贸服务业的数字化培训和技术支持，要在现有的数字服务基础上，支持高校、科研机构和行业协会联合成立数字化转型咨询团队，针对传统商贸服务企业提供一对一的辅导和定制化方案。二要加强对新兴业态的市场价格监管，各地方政府要探索建立公平竞争平台，明确价格恶性竞争的细化标准，完善投诉、调查取证、信息发布等环节机制，防止和纠正“价格内卷、恶性竞争”问题，引导行业回归良性循环。
三、专业服务业是我国未来增长潜力最大的服务业
长期以来，西方发达国家都高度重视专业服务业发展，过去20年美国专业服务业增加值规模从不足8000亿美元提升至3.3万亿美元，占GDP比重超13%。相较之下，我国对专业服务业的重视程度还不够高。当前要突破观念障碍，加快出台支持专业服务业发展的系统性政策，补齐我国专业服务业功能短板，通过科技服务业推动科技成果转化、知识产权价值化，通过信息服务业支持企业数字化智能化转型，通过商务服务业提升企业经营效率。
（一）要加快出台促进专业服务业发展的系统规划，全面提升专业服务业的战略地位
要聚焦科技、商务、信息服务业发展的核心问题，加大政策支持力度，推动创新链与产业链深度融合。在科技服务业上，要聚焦科技成果转移转化、知识产权服务业等薄弱领域，在产学研一体化、科技成果转化服务平台、知识产业代理、法律、信息咨询等方面积极探索服务模式。在商务服务业方面，要以专业化、高端化、品牌化、国际化为导向，加快培育我国本土商业服务领军企业，大力支持本土商务服务业公司国际化经营，增强我国商业服务业全球话语权。在信息服务业方面，要增强底层技术和共性平台支撑，面向重点行业应用需求建设重大集成应用平台，加快核心技术突破。
（二）要强化全国一体化布局，在重点城市群打造一批专业服务业功能区
专业服务业属于典型的规模报酬递增行业，也是典型的知识密集型行业，门槛较高、初始投入较高、边际成本较低，具有较强的集聚效应和辐射作用，不适宜分散性发展。要强化全国统筹布局：
一方面，要在京津冀、长三角、珠三角三大城市群中心城市打造全国性专业服务业功能区，充分利用科教、企业等优势资源，有序引导人才、资金、技术等要素向功能区布局，不断吸引和培育专业化、国际化的专业服务业企业进驻，将成熟的服务、产品和合作模式向全国辐射扩散。
另一方面，要在西部、中部地区打造区域性专业服务业功能区，围绕以成都、重庆、西安、兰州为核心的“西部菱形创新圈”，以郑州、武汉、合肥为引领的“中三角创新高地”，推动中心城市加快专业服务业布局规划，推进现有专业服务业机构整合，打造具有代表性区域性行业龙头机构，以做深区域市场为基础，联通全国市场。
（三）要重点提升专业服务业标准制定能力，推出更多的“中国标准”，并推动“中国标准”逐步成为“全球标准”
当前我国农业、制造业、服务业等领域产业标准较多参考国际标准，在部分产业标准上受制于人，极大地限制了产业发展。为此：一要大力促进标准、计量、认证认可、检验检测等标准化相关的专业服务业发展，发挥龙头企业在标准化体系中的引领作用，推动标准供给由政府主导向政府与市场并重转变，同时创新标准化服务工具和模式，为产业链上下游提供标准化整体解决方案。二要重点加强新兴产业领域的标准制定，在新一代信息技术、大数据、人工智能、新能源、新材料等领域强化关键技术标准化研究，推出更多的“中国标准”，并逐步将“中国标准”提升为“全球标准”。要积极参与国际标准化活动，大力推动中外标准互认，促进质量、检验检测、认证认可相衔接，提升我国在全球标准制定方面的话语权。
四、公共服务业要加快完善多元化供给机制，释放增长潜力
我国公共服务业绝大多数属于政府主导型产业，过去市场竞争机制不足，供给能力有限，这既抑制了居民有效消费需求，也制约了公共服务业的发展。当前，要在保基础、保需求的基础上，加快健全公共服务业多元化供给机制，统筹公共服务业的公益性、普惠性、盈利性，通过服务业负面清单打破体制机制瓶颈，依托制度型开放引进优质供给主体，为社会资本进入提供稳定的政策预期。
（一）要进一步明确公共服务业准入边界
近年来，中央已明确提出推广政府和社会资本合作的公共服务多元供给机制的决策部署，然而民营企业在公共服务领域仍面临准入边界不清晰问题。现行《市场准入负面清单（2022年版）》主要从行业准入门槛、准入许可、投资比例限制等方面进行规定，对于行业准入相关其他原则性要求却较少提及。当前：一是要探索制定出台公共服务业领域的市场准入负面清单，在现有基础上，对能否上市融资、资本化运作、准入边界等内容做出详细规定，减少政策的模糊性，确保“非禁即入”负面清单制度落地见效。二是要在满足福利性和社会公平的基础上，根据教育、医疗、文化等公共服务业特点，分类提出指导意见，包括资质条件、经营主体性质、服务范围、服务标准、定价盈利模式、政府和社会主体的合作方式、政府是否可向其购买公共服务、市场监管规则等指导意见，给予经营主体稳定预期。
（二）要在确保满足居民基本公共需求的基础上，加快解决事业单位和民营企业间的公平竞争问题
我国民营企业在公共服务业领域存在较为明显的与事业单位体制性不对称问题，尤其在教育、医疗方面，民营企业与事业单位的公平竞争难度较大，民营主体运营难、盈利难的问题较为突出。当前，亟须研究和处理好事业单位和民营企业公平竞争问题。一方面，要聚焦事业单位与民营企业的人才引进问题。事业单位集中了我国2/3以上的专业技术人才，广泛分布在教育、科技、文化、卫生等各个领域，而民营企业在吸引专业人才上仍面临稳定性差、职称评审难度大、培训机会少、员工福利保障水平低等问题。要彻底清理按企业性质制定的差异化政策，在职称评定、协会评审、培训名额等方面做到对经营主体“一视同仁”。另一方面，要聚焦事业单位与民营企业的竞争地位问题。要以“严格进入、平等发展”的方式完善民营企业在公共服务业的准入条件，对于经严格审批后成立的机构，要在税收优惠、财政补贴、价格管理等政策上给予民营企业与事业单位同等的待遇，创造平等、稳定的发展环境。
（三）要突破文化产业的制度性瓶颈，形成更多文化产业新增长点
近年来，在传统文化与现代科技相融合下，我国文化产品的形式和内容日益丰富化，文化产业链也逐渐完善，但整体来看，我国文化产业还存在文化创新能力不足、企业依赖政策扶持、市场化程度不高等突出问题。未来应加快文化产业改革与创新：一是要进一步完善文化产业的市场化机制，对文化创意类项目，特别是数字文化类产品，要鼓励社会资本进入，简化审批流程，提升文化创新的速度和效率。二是要推动基础文化服务与细分领域文化服务协调发展，既要保障居民享有基本的文化消费机会，也要满足不同层次、不同消费群体的需求。例如，当前要紧抓银发经济机遇开发适老化的文化娱乐活动、老年教育培训等，丰富老年人的精神文化生活。三要加强文化产业知识产权保护，探索建立集中化、数字化的版权登记和管理平台，方便文化创作者、出版商等进行作品的版权管理、交易和监控；要加强对文化产业领域侵权行为的打击力度，尤其是针对盗版、盗用、篡改等行为建立健全的侵权追责机制，提升版权保护的法律威慑力。
（四）要加快探索构建公共服务业领域的多元价值评价体系
教育、医疗、养老、文化等服务业的价值评价具有多元性，既要关注盈利性，还要兼顾公益性、福利性、普惠性和社会公平。过去我国对公共服务业的价值评价方式不够清晰，民营企业进入相关行业后没有获得及时准确的政策引导，而当民营企业触碰到价值评价底线后，相关应急性政策的出台又在一定程度上影响了民营企业投资信心，导致出现“准入不敢入”的情况。未来需要进一步提振民营企业在公共服务业的投资信心：一是要加快探索构建公共服务业领域的多元价值评价体系，在经济价值方面重点评价企业经营效益、发展效益等对经济和产业发展的影响；在社会价值方面重点评价企业产品和服务在改善居民生活水平、维护社会公平正义、促进区域均衡发展等方面的成效；在生态价值方面重点评价企业经营过程的循环化、低碳化和可持续性水平。二是要推动多元价值评价结果运用，激励民营企业将公益性、普惠性、公平性融入经营管理过程中，推动民营企业全面提升社会责任意识。
五、其他生活性服务业要加快扩容提质，推进品牌化标准化
居民收入的稳定增长及对美好生活的向往催生多元、差异化的生活性服务需求。当前我国其他生活性服务业占GDP的比重约为3.3%，较同期美国、日本其他生活性服务业5.5%至6.5%的水平，仍有较大发展空间。中央经济工作会议指出，要“扩大服务消费，促进文化旅游业发展”。未来要加快其他生活性服务业扩容提质步伐，增强有效供给能力，激发服务消费内生动能，培育新增长点。
（一）要加快其他生活性服务业线上化标准体系建设
当前我国其他生活性服务呈现出明显的线上化趋势，以直播、外卖、平台经济为代表的各类线上新型服务模式层出不穷，这类消费一方面具有追逐热点、上瘾性等特点；另一方面，服务标准、服务质量与传统线下服务存在差异。当前：一要全面梳理研究其他生活性服务业新型业态的特点，在文化娱乐、居民服务、住宿餐饮等领域推出一批标杆化服务标准，开展相关场景的标准化试点。二要借助完善的市场监督体系推进各项标准的落地，建立其他生活性服务业质量分级制度，发展基于服务标准、顾客满意度、消费者投诉、社会舆情的质量监测评价方法，切实提升其他生活性服务业的服务质量。
（二）要通过品牌化引导其他生活性服务业规范发展
近年来，传统生活服务领域的理发、买菜、看护等服务日益品牌化，品牌不仅代表着企业信誉，还能够通过品牌认证和标准化流程提升服务水平。未来需进一步推动其他生活性服务业品牌化发展：一是要推动各地方政府建立健全地方品牌认证机制，对符合高标准的企业进行认证并颁发认证标志，同时提供免费的技术咨询和专业培训，帮助企业不断优化服务流程和管理体系。二是要定期举办其他生活性服务业品牌展览和论坛，引导生活性服务业企业注重品牌建设，通过品牌化来提升服务品质和服务溢价；地方政府要用好媒体资源，帮助优化企业宣传品牌和成功案例，打造更多的地方特色品牌和国家地理标志产品，通过品牌化引领其他生活性服务业扩容提质增效。
（三）要用好社区资源推动其他生活性服务业规模化发展
我国具有独特的以社区为单位的居住模式，尤其在城市中，社区集中了大量居民多样化的日常需求。未来要高度重视用好社区资源推动其他生活性服务业发展：一是要重视开发和推广社区专属的数字化服务平台，通过手机应用将其他生活性服务业与社区资源高效对接，引导居民通过平台预约理发、订购蔬菜、安排看护和护理服务，实现线上线下的无缝连接。二是要引导小区物业、居委会等组织与其他生活性服务业企业建立紧密的合作关系，共同开展社区活动、健康讲座等，打造更多的社区消费新场景，推进其他生活性服务业与现代化社区的融合发展。
加快推动制造业向服务业转型是我国经济转型发展的必然趋势，要充分认识到培育未来经济增长动能的关键在于服务业。要从功能型服务业、专业服务业、公共服务业及其他生活性服务业的发展特征出发，找准制约各类服务业转型发展的关键要素，分类施策，推进功能型服务业实现提质增效，专业服务业加快补齐专业能力短板，公共服务业加大市场化主体供给，其他生活性服务业实现扩容提质，充分发挥服务业在经济发展中的稳定器和压舱石作用。
（杨成长系全国政协委员、申万宏源证券研究所首席经济学家；龚芳系申万宏源证券研究所政策研究室主任、首席研究员；方思元系申万宏源证券研究所高级研究员）
