1月7日，国务院办公厅印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。全文共二十五条，从基金的定位、出资、投资、管理、退出等方面提出具体指导意见。
《指导意见》旨在构建更加科学高效的政府投资基金管理体系，促进政府投资基金高质量发展。上海股权托管交易中心副总经理陈妍妍接受上海证券报记者采访时表示，《指导意见》是一份规范政府投资基金设立、募资、运行、退出全流程的纲领性文件，重要性不言而喻，出台时机恰逢其时，直面了政府引导基金在运营管理过程中存在的各种痛点、难点及堵点问题。
明晰政府投资基金定位
记者调研发现，2024年8月1日《公平竞争审查条例》施行以来，部分地方政府裁撤招商办，随之而来的是增加了对各地合作的创投GP（普通合伙人）招商返投考核。
“为了完成返投，我们绞尽脑汁推动被投企业去政府LP（有限合伙人）所在地区建厂或落户研发中心。”一名上海创投公司GP对上证报记者说。上海某医疗器械董事长告诉记者，当前公司正在做下一轮融资。目前接触的一半基金要求企业搬迁总部，几乎所有的基金要求企业在当地设厂才能给企业出资。“医疗器械行业很特殊，对于人才等要素的要求较高。我们很担心企业为了融资搬迁总部或新设厂房会影响企业未来发展。”
“头部机构正在成立专门的子公司来做招商。”母基金研究中心相关人士表示，当前，无论是头部还是中小GP，都会设立一个专门为政府LP落地项目的部门。业内人士表示，部分地方政府理解的政府投资基金就是为了当地招商，一些地方甚至将新设立的基金称为“招商基金”。
《指导意见》明确了基金定位。政府投资基金要聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，支持现代化产业体系建设，加快培育发展新质生产力。按照投资方向，政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金。
此外，《指导意见》提出，落实建设全国统一大市场部署要求，不以招商引资为目的设立政府投资基金，鼓励取消政府投资基金及管理人注册地限制；优化政府出资比例调整机制，鼓励降低或取消返投比例。
接续投资培育耐心资本
本次《指导意见》的一大亮点是进一步明晰基金如何退出。《指导意见》提出，发展壮大长期资本、耐心资本。在需要长期布局的领域，可采取接续投资方式，确保投资延续性。
陈妍妍向记者表示，基金的存续期与一些需要长期支持的战略新兴产业、双创产业的成长周期存在不匹配的情况。针对需要长期布局的重点产业和双创产业等领域，符合条件的地方政府可通过发起设立或参与设立S基金，或在新老基金中采取S基金投资策略等方式进行接续投资，在保障投资的延续性的同时，也有助于壮大耐心资本，增强市场信心。
记者注意到，部分地方政府已经开始设立S基金，以确保基金投资的延续性。近日，安徽省首只S基金——合肥市共创接力基金与上实盛世、科勒资本达成合作，完成了两笔投资业务落地。
《指导意见》提出，基金管理人应建立基金退出管理制度，制定退出方案。政府投资基金应科学合理确定退出期，并在章程或合伙协议中明确退出条件。
“上海市政府引导基金相关退出管理规定与《指导意见》高度契合。经过十几年的探索实践，上海市政府在规范政府引导基金退出管理方面，规章制度较为健全、体制机制较为完善、引导效果及退出收益良好。”陈妍妍介绍，三年来，随着上海S基金交易市场不断发展，在主管部门的指导下，上海S基金交易平台在服务政府引导基金退出方面，已形成一整套严格、完善且灵活、规范的转让流程及服务方案，为上海市区两级政府引导基金提供了便捷、高效的退出通道，助力政府引导基金加速投资循环，发挥更大的引导效应。
据记者梳理，近一年来，湖北、山西、浙江、江苏等地新设立的基金管理办法，均明确了基金到期如何退出的问题。
优化考核建立容错机制
培育耐心资本需要宽容失败。《指导意见》提出建立健全容错机制。遵循基金投资运作规律，容忍正常投资风险，优化全链条、全生命周期考核评价体系，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据。营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围，鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制，完善免责认定标准和流程。
陈妍妍认为，规范政府引导基金退出管理，优化退出机制，拓宽退出渠道，从而促进投资良性循环，至关重要。“与市场化基金不同，政府引导基金具有鲜明的政策目标导向，常常会在市场失灵的环节和领域进行投资布局，这意味着政府引导基金往往不以追求投资收益为单一目标甚至是主要目标。因此，通过市场化方式进行退出，一方面需要政府引导基金立足于算大账、算总账，算政策目标综合实现的账；另一方面，也需要建立健全相应的尽职合规免责容错机制。”
中国投资协会股权和创业投资专业委员会与LP投顾此前联合发布的《2024年国有投资机构激励与尽职免责（容错）机制调研报告》显示，超六成受访机构已建立尽职免责（容错）机制，其中近半数纳入绩效考核体系，更加宽松友好的风险包容氛围正在逐步形成。
