未来五年产业前瞻（十）

　　□ 中国宏观经济研究院徐策中国经济信息网张浩然

　　□ 建设更高水平自贸试验区是实现更高水平对外开放，有力推进中国式现代化建设和高质量发展的重要战略抓手

　　□ 建设更高水平自贸试验区，是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的强大动力来源之一。建设更高水平自贸试验区将为我国带来巨大发展空间，在更高水平自贸试验区建设的推进下，我国外贸及引用外资规模将显著扩大，外贸布局多元化及外资产业布局优化趋势将更为明朗，为我国参与全球治理积累宝贵经验

　　□ 当前我国处于推进高水平对外开放关键阶段，未来一个时期，特别是下一个五年，迫切需要深入实施自贸试验区提升战略，优化顶层设计；加快对接国际高标准规则，深化制度型开放；优化自贸试验区布局，强化自贸试验区联动效应

　　党的二十大报告提出，实施自由贸易试验区提升战略。党的二十届三中全会《决定》进一步强调，实施自由贸易试验区提升战略，鼓励首创性、集成式探索。中央经济工作会议提出，推动自由贸易试验区提质增效和扩大改革任务授权。经过十余年的实践探索，我国在政策基础、制度创新、区域布局等方面均已具备建设更高水平自由贸易试验区（以下简称“自贸试验区”）的坚实基础。未来一个时期，特别是下一个五年，要深入实施自由贸易试验区提升战略，在更广领域、更深层次推进改革创新，打造制度型开放新高地，为推进中国式现代化注入新的动力和活力。

　　一、建设更高水平自贸试验区是实现更高水平对外开放的战略抓手

　　当前以及未来一个时期，我国正处于基本实现社会主义现代化进程中承上启下的关键阶段，叠加外部环境的日趋复杂，对外开放承担着对内促进经济高质量发展、对外重塑中国与全球关系体系的重大使命。作为深化高水平对外开放的试验田，自贸试验区是率先推动改革和创新探索的重要载体，建设更高水平自贸试验区是实现更高水平对外开放，有力推进中国式现代化建设和高质量发展的重要战略抓手。

　　（一）建设更高水平自贸试验区以应对内外部复杂局势的迫切性与日俱增

　　“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化的关键时期，也是完成完善高水平对外开放体制机制的重要阶段。从内部看，持续推进中国式现代化对深化高水平对外开放提出更高要求。我国最新版的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024年版）》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）》中，分别在服务业存在8类23项以及8类22项准入限制，主要集中在文化、运输、信息技术服务、医疗、教育等领域，这些领域的扩大开放对优化经济结构、提升发展质量、改善民生福祉，以及推动高质量发展，探索开放条件下经济治理方式具有重要作用。从外部看，全球产业链本土化收缩趋势明显、投资保护主义不断抬头等逆全球化浪潮愈演愈烈，阻碍全球贸易复苏，对我国坚持的多边主义形成挑战。在日益复杂的国际形势中，建设更高水平自贸试验区对于破局突围具有重要意义。

　　（二）建设更高水平自贸试验区对实现高水平对外开放具有战略意义

　　开放是最大的改革，高水平的对外开放对我国多方面体制机制改革提出新要求。建设更高水平自贸试验区是实现对外开放和深化改革双向互促作用的关键一环。

　　一是高水平自贸试验区是全面深化改革和扩大开放的试验田，也是我国扩大制度型开放、深化外贸体制改革的桥头堡，对全国范围内的改革开放具有示范、引领、带动作用。多年来，自贸试验区推出外资准入负面清单、跨境服务贸易负面清单等一大批基础性、开创性措施，在国家层面复制推广349项、地方自主推广3200余项制度创新成果，有效发挥了改革开放综合试验平台的作用，夯实高水平对外开放的基础。

　　二是高水平自贸试验区是吸引外资不断涌入的新高地，也是深化外商投资和对外投资管理体制改革的重要平台。我国自贸试验区实施负面清单管理制度，外商投资准入负面清单条目由最初的190项减少到27项。商务部数据显示，2024年上半年，我国22个自贸试验区实际使用外资达到1039.6亿元，进出口总额达到4.1万亿元，以不到千分之四的国土面积，实现了占全国20.8%的外商投资规模和19.5%的进出口规模。

　　三是高水平自贸试验区是紧密结合制度创新与各地特色优势产业的连接器，是进一步优化区域开放布局，推动新质生产力快速发展、促进产业升级的新动能。在自贸试验区战略引领下，各地区将制度创新与产业优势紧密结合，形成各自贸试验区差异化创新和错位竞争的良性发展格局。比如，上海加速形成新能源和智能网联汽车、电子信息、生物医药等世界级产业集群；浙江舟山形成万亿级油气全产业链格局；天津飞机融资租赁产业蓬勃发展。

　　（三）建设更高水平自贸试验区是发展新质生产力与应对全球产业链重塑的重要途径

　　一是建设更高水平自贸试验区对发展新质生产力具有重要意义。发展新质生产力是推动产业升级和经济结构优化、促进经济增长方式转变的重要驱动力。充分发挥自贸试验区的先行先试特征，建立健全符合新质生产力高科技、高效能、高质量特征的政策体系与营商环境，将为新质生产力的快速发展提供更广阔的平台和更有力的支撑。

　　二是建设更高水平自贸试验区是应对全球产业链加速重构的重要战略选择。中长期视角下，全球产业链正在加速重构，自贸试验区可以成为打造全球产业链供应链重要节点的平台。通过制度创新和开放政策，自贸试验区能够通过吸引跨国公司区域总部和功能性机构，提升我国在全球价值链中的地位。同时，自贸试验区可以成为推动产业链供应链多元化的重要载体，增强产业链韧性，提高我国产业链的抗风险能力。此外，自贸试验区是培养国际化人才的重要基地，通过与国际接轨的人才评价体系和培养机制，自贸试验区为中国参与全球产业链培养国际化、高层次人才。

　　二、建设更高水平自贸试验区具有坚实基础

　　经过十余年探索实践，我国建设更高水平自贸试验区已具备坚实基础。在政策基础角度，国家对自贸试验区的政策倾斜不断加大；在制度创新角度，自贸试验区在制度创新方面不断获得更大改革自主权，并持续传播创新成果；在区域布局角度，我国自贸试验区“阶梯式”开放格局已全面形成。

　　（一）政策力度不断加大，政策支持体系完备

　　一是国家层面不断深化自贸试验区的战略内涵。党的十九大报告提出“赋予自由贸易试验区更大改革自主权”；党的二十大报告进一步提出“实施自由贸易试验区提升战略，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络”。2024年8月，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过的《关于实施自由贸易试验区提升战略的意见》，为自贸试验区改革发展提供了重要遵循，是深入实施自贸试验区提升战略的标志性文件。

　　二是建设方案不断细化，政策支持体系持续完善。截至目前，国家层面已印发22个自贸试验区30个总体方案、深化方案、全面深化方案。自贸试验区作为改革开放的试验田，在各项政策支持下，不断获得更大改革自主权。2013年上海自贸试验区发布全国第一张外商投资准入负面清单，2021年海南自由贸易港发布全国第一张跨境服务贸易领域负面清单，推动高水平市场准入；2018年，《国务院关于支持自由贸易试验区深化改革创新若干措施的通知》发布，推出53条改革措施，涵盖贸易、投资、金融、监管等多个方面；2021年国务院印发《关于推进自由贸易试验区贸易投资便利化改革创新的若干措施》，针对性地提出19项措施，赋予自贸试验区在贸易投资便利化方面更大的改革自主权；2023年国务院印发《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》，在上海、广东、北京等多地试点对接相关国际高标准经贸规则，稳步扩大制度型开放。多年来，在国务院自由贸易试验区工作部际联席会议各成员单位协调配合下，共出台近700项支持自贸试验区建设发展的政策。

　　（二）充分发挥先行先试作用，制度创新成果显著

　　一是自贸试验区充分发挥先行先试作用，成为改革创新的重要平台载体。上海自贸试验区推出首份外商投资准入负面清单，该模式已写入《中华人民共和国外商投资法》并在全国推广。政府职能转变成果突出，推动全国范围改革创新。上海自贸试验区自2015年开始“证照分离”改革试点，2017年国务院决定在10个自贸试验区复制推广上海市改革试点成熟做法，2018年在全国推开“证照分离”改革。商务部数据显示，国家层面推广的349项自贸试验区制度创新成果涵盖了贸易便利化、政府职能转变等多个领域。

　　二是自贸试验区经济贡献突出，成为引用外资与扩大进出口的“高地”。2024年上半年，22个自贸试验区实现了占全国20.8%的外商投资规模和19.5%的进出口规模。

　　（三）区域布局持续优化，因地制宜发展优势产业

　　自2013年设立上海自贸试验区以来，我国已先后设立22个自贸试验区，构建起海陆联动、东西互济、内外协调的“阶梯式”开放格局。

　　一是东部沿海开放的先导地位进一步巩固。十余年来，我国在上海、广东、天津、福建、浙江、山东、江苏等地分批次设立自贸试验区，实现东部沿海省份自贸试验区的全覆盖，形成对外开放前沿地带，充分发挥对腹地的辐射带动作用。如浙江自贸试验区地理位置优越，背靠长三角经济区，面向太平洋，围绕大宗商品全产业链，建设一批大宗商品特色功能岛，初步建成全国最大的能源保障基地，带动了周边地区的物流、仓储、加工等产业的发展，促进区域产业协同发展。

　　二是中西部地区开放能级不断提高。2017年，国务院批复成立河南、湖北、重庆、四川、陕西等多个自贸试验区，标志着自贸试验区建设开始从沿海向中西部地区延伸。2019年，国务院批复成立广西、云南等西部地区的自贸试验区，2020年湖南、安徽等中部地区的自贸试验区获批，中西部自贸试验区覆盖范围持续扩大。2023年，新疆自贸试验区正式挂牌设立，有效提升西北沿边地区的开放水平，推动共建“一带一路”倡议高质量发展。

　　三是东北地区开放水平持续扩大。2017年，辽宁自贸试验区设立，旨在推动东北地区等老工业基地振兴，提升东北老工业基地发展整体竞争力和对外开放水平。2019年，黑龙江自贸试验区设立。5年来，该自贸试验区以黑龙江省万分之三的面积贡献了16.4%的进出口贸易额，逐渐发展成为黑龙江新的经济增长极，成为中蒙俄经济走廊的重要节点和中国向北开放的重要窗口。

　　三、建设更高水平自贸试验区带来的发展空间

　　建设更高水平自贸试验区，是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的强大动力来源之一。建设更高水平自贸试验区将为我国带来巨大发展空间，在更高水平自贸试验区建设的推进下，我国外贸及引用外资规模将显著扩大，外贸布局多元化及外资产业布局优化趋势将更为明朗，为我国参与全球治理积累宝贵经验，提升我国国际规则制定话语权。

　　（一）外贸出口规模扩大，外贸布局多元化

　　一是外贸规模将显著扩大。自贸试验区作为对外开放的“桥头堡”，在贸易自由化与便利化、市场准入等方面具有制度优势，对国际贸易的增加有显著促进作用。上海自贸试验区成立10年间，货物贸易规模年均增速为12%。据此简单估算，到2030年，上海自贸试验区货物贸易规模有望接近5万亿元，类似效应扩大至全国，有望带动我国整体贸易规模扩大。

　　二是我国出口结构将进一步优化。自贸试验区鼓励新兴产业发展，有助于我国出口产品结构升级，“新三样”及新兴产业出口占比有望持续提升。如上海自贸试验区鼓励新能源汽车相关企业扩大出口规模；天津自贸试验区拟加强人工智能制造、先进通信、基因诊断等前沿新兴智能产业创新孵化。

　　三是我国外贸布局将进一步多元化。自贸试验区服务于共建“一带一路”倡议，是我国不断拓展新兴国家市场，促进外贸布局多元化的“桥头堡”。

　　（二）引用外资规模扩大，外资与产业布局优化

　　一是引用外资规模将不断扩大。自贸试验区依托其政策优惠、制度创新与良好的营商环境，成为我国扩大引进与使用外资的前沿平台。2021年商务部印发的《“十四五”利用外资发展规划》中明确2035年的远景目标：我国吸引外商投资的综合竞争优势更加明显，利用外资水平显著提高、质量大幅提升，营商环境国际一流，成为跨国投资主要目的地。

　　二是外资引用与产业布局紧密结合。各自贸试验区将在其资源禀赋基础上，进一步落实自身发展规划，形成错位竞争格局，助力地方政府强化产业聚集效应，提高产业规模，提升引用外资效率。错位竞争下，相关企业供应链韧性进一步加大、成本进一步降低，竞争格局强化倒推产业升级与优化。

　　（三）促进构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局

　　一是畅通国内大循环。首先，自贸试验区的建设有助于国内经济增量提效。自贸试验区带来的进出口规模扩大，拉动了需求与供给的增长，从而对周边经济产生带动效应。同时，自贸试验区的市场开放会产生虹吸效应，吸引更多优质主体投资加入，提高区域内竞争压力，促进产业技术升级。其次，自贸试验区是全国改革开放的试验田，承担着先行先试的重要使命，在行政管理、市场准入、市场监管等方面可以进行大胆探索和制度创新，为全国的改革开放提供了可复制、可推广的经验，进一步激发改革的内生动力，提升经济运行效率。最后，自贸试验区是推动国家区域重大战略、区域协调发展战略的重要平台。京津冀三地自贸试验区总体方案中明确对加快推进京津冀协同发展作出部署；长三角地区自贸试验区总体方案要求从管理机制协同、科技创新协同及产业协同等方面推动长三角一体化发展。

　　二是带动国内国际双循环相互促进。自贸试验区积极开拓双向市场，促进国内市场与国际市场深度融合。通过自贸试验区建设，可以坚定实施扩大内需战略，以国内大循环吸引全球资源要素。同时，自贸试验区在国际人才流动方面具有出入境便利、工作许可便利、人才激励机制更为完善、知识产权保护更为充分等优势，有助于我国强化高端人才集聚效应，争夺全球科技产业链话语权。

　　（四）增强全球治理参与，提升国际规则制定话语权

　　一是提升我国在国际规则制定中的话语权与参与度。主动对接国际高标准经贸规则，将对外自由贸易谈判中具有共性的问题在自贸试验区先行先试，积累防控和化解风险的经验，为对外谈判提供依据，本身就是自贸试验区承担的历史使命。同时，自贸试验区积极开展前瞻性、首创性制度创新，通过试点试验，为我国参与国际经贸规则制定提供更多标志性制度创新成果，进而为构建全球治理体系贡献中国方案。比如，上海自贸试验区积极探索构建跨境数据管理新模式，为国家探索“数据出境事前评估、事中存证、事后监管”的安全合规机制，为中国参与全球数据治理规则制定提供实践基础。

　　二是助力推进共建“一带一路”倡议，提升中国方案在全球影响力。自贸试验区在共建“一带一路”倡议中发挥着重要作用，是拓展贸易通道、推动投资与合作、加强人文交流、推动规则对接的主要平台载体。

　　四、建设更高水平自贸试验区的政策建议

　　当前我国处于推进高水平对外开放的关键阶段，未来一个时期，特别是下一个五年，迫切需要实施自由贸易试验区提升战略，推动自贸试验区提质增效和扩大改革任务授权，在更广领域、更深层次推进改革创新，打造制度型开放新高地，为中国式现代化注入新的动力和活力。

　　（一）深入实施自贸试验区提升战略，优化顶层设计

　　一是推动现有自贸试验区的优化升级。赋予自贸试验区更大的改革自主权，畅通自贸试验区创新机制；提升政策供给与市场需求的匹配度，鼓励各自贸试验区开展首创性、集成式探索，并支持各自贸试验区结合自身特色，在重点领域开展更深层次改革创新；整合多项改革举措，形成系统性、整体性创新方案。

　　二是提前筹谋新一批自贸试验区的布局规划。在政策层面，要在差异化竞争基础上结合各省市的区位优势、产业基础和国家战略需求，尽快确定战略定位和发展目标，合理统筹和规划全国范围自贸试验区空间、产业布局。在地方政府层面，要进一步探索特色发展路径，加强创新驱动发展，积极创造自贸试验区申报条件；主动加强与现有自贸试验区的区域合作与协同发展，发掘新的经济增长点；积极落地现有创新成果，为自贸试验区的设立塑造更好的营商环境。

　　三是优化自贸试验区的顶层设计。一要加快法律体系建设。推动国家层面出台自贸试验区立法，明确各层级政府在自贸试验区发展过程中的权责关系，确定自贸试验区的法律地位和开放权限，减少自贸试验区改革试验的束缚。二要统筹安全与发展。强化底线思维、提升风险防控意识，加强科技赋能，进一步提升科技手段在自贸试验区风险管理中的基础作用，完善监测预警与应急管理体系；完善金融监管机制，充分利用金融科技工具，实现全流程实时风险智能监测和动态预警管理；织牢高水平开放“安全网”，积极探索建立更加有效的外商投资国家安全审查制度。

　　（二）加快对接高标准规则，深化制度型开放

　　一是加快对接高标准国际经贸规则，为提升国际规则制定话语权积累经验。全面对标高水平协定，以加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）为契机，系统梳理相关协定中与产权保护、环境标准、劳动保护等重要议题相关的标准，充分发挥自贸试验区改革试验田的作用，进行全面压力测试，破除当下存在的不合理条款制度，为在更大范围、更高水平、更宽领域参与国际经贸规则制定提供经验支撑。

　　二是进一步扩大服务业开放力度。进一步缩减自贸试验区外资准入负面清单，破除人才、技术、资本等高端要素的跨境流动壁垒；进一步推动服务业高水平对外开放，创新服务贸易管理体制机制，在相关领域进行改革试验，推动服务贸易行政审批、监管制度等方面的改革优化。

　　（三）优化自贸试验区布局，强化自贸试验区联动效应

　　一是优化自贸试验区竞争布局。立足于不同自贸试验区的区位条件、要素禀赋，精准实施错位竞争策略；强化各自贸试验区差异化产业定位，聚焦主导产业，避免产业同质化竞争。

　　二是优化自贸试验区内部产业空间布局。制定自贸试验区产业空间专项规划，围绕主导产业，打造产业集群和创新生态圈；推动产城融合与加强存量土地盘活利用，完善自贸试验区城市配套功能，提高空间利用效率；完善功能布局，加强口岸、保税区、金融服务等核心功能区建设与国际人才社区、创新孵化基地等配套功能区的建设。

　　三是加强自贸试验区之间以及与国家战略之间联动效应。通过产业协作、要素联培、制度联创、管理联合等方式，加强自贸试验区之间协同合作，共同打造更加开放、更具韧性的产业链供应链；促进信息沟通、资源共享、要素流动畅通，在服务国家战略方面加强联动；推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域自贸试验区协同发展，形成区域联动效应。

　　（四）优化自贸试验区营商环境，充分发挥“桥头堡”作用

　　一是提高政务服务水平。推动构建市场化、法治化、国际化的一流营商环境，提升贸易投资自由化便利化水平；深化“放管服”改革，简化行政审批流程，提高政务服务效率和透明度；建立健全政务服务体系，加强信息化建设，为企业和投资者提供更加便捷、高效的服务。

　　二是加强知识产权保护。完善自贸试验区知识产权保护的法律法规与政策体系，加强相关领域国内法衔接与细化；在专利法、商标法、著作权法的基础上，根据自贸试验区的特殊需求和实际情况，制定具体的实施细则，对跨国知识产权纠纷处理情形进行试验与经验积累；加大知识产权执法力度，严厉打击侵犯知识产权的行为。